Apuntes para el desarrollo

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La integración al mercado mundial constituye un vehículo muy poderoso para impulsar el crecimiento de la productividad y los ingresos. Para Uruguay, este vehículo es particularmente importante puesto que la escala del mercado interno limita la factibilidad de estrategias de crecimiento orientadas hacia dentro. En el transcurso de los últimos 15 años, Uruguay se ha vuelto más integrado a los mercados globales. Ha aumentado sus exportaciones (en términos brutos y de valor agregado), ha atraído inversión extranjera directa orientada a la exportación, ha diversificado mercados y ha transitado hacia la exportación de servicios intensivos en conocimiento. A pesar de todo esto, sigue habiendo oportunidad para una mejor y más profunda integración. El recientemente anunciado Acuerdo de Libre Comercio entre La Unión Europea y Mercosur ofrece una oportunidad en este sentido, siguiendo una estrategia de largo plazo de regionalismo abierto. Esto podría lograrse con la implementación de la siguiente estrategia multidimensional en materia de políticas:

1. aumentando el acceso a mercados para los exportadores uruguayos a través de mejores y más profundos acuerdos comerciales,
2. fortaleciendo el marco nacional de políticas estratégicas para integrar las cadenas de valor globales (CVG) y su escalamiento,
3. isiguiendo una estrategia de integración a las CVG basada en la imagen de Uruguay como paladín del crecimiento verde y proveedor mundial en nichos especiales como el de la agroproducción sostenible.

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En un contexto de envejecimiento poblacional y cambio tecnológico, Uruguay necesita enfocarse en el desarrollo de las habilidades adecuadas para sus niños y jóvenes, de modo de aumentar la productividad y propiciar el crecimiento económico. Las nuevas tecnologías sólo son efectivas si los trabajadores cuentan con el conjunto de competencias necesarias, y esto hace que la educación resulte un componente crítico para cualquier estrategia de desarrollo. Los servicios de educación formal de alta calidad resultan fundamentales para el desarrollo de las habilidades, puesto que durante los años de formación de niños y adolescentes se consolidan las habilidades fundacionales cognitivas y socio-emocionales que constituyen la base para un aprendizaje significativo. Las habilidades técnicas más complejas que exige un entorno de cambios tecnológicos suponen una sólida preparación previa en las dimensiones cognitiva y socio-emocional. Uruguay necesita superar deficiencias para mejorar los resultados del aprendizaje de manera significativa, con reformas sustanciales en tres áreas: (i) fortalecimiento de las trayectorias de los estudiantes a través de una mejor coordinación de los niveles educativos y un currículo educativo más integrado; (ii) incremento de los niveles de decisiónde las instituciones educativas, a la vez que se les provee de las herramientas para lograr mejores resultados de aprendizaje; (iii) mejora de la capacitación de los docentes y sus carreras, elemento clave para contratar graduados muy bien calificados, a través de una política de estímulos que haga de la docencia una opción atractiva.

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Uruguay es uno de los países con más población de adultos mayores de la región y uno de los más generosos en cuanto a políticas de seguridad social. Ambas características resultan positivas (puesto que el envejecimiento poblacional es consecuencia directa del desarrollo social y la seguridad social es uno de los servicios básicos que los Estados deberían ofrecer a su población), pero son a la vez muy exigentes en términos fiscales, ya que el proceso de envejecimiento de la población continuará y se acelerará en el futuro. Los dos componentes fundamentales de la seguridad social son las jubilaciones y el seguro de salud, dos programas que no sólo representan una significativa porción del gasto público sino que también tienen una fuerte inercia, ya que la mayor parte de los cambios tiene un impacto gradual en el desempeño de los programas.

En este contexto, Uruguay necesita promover una agenda de reformas que (i) facilite y promueva vidas laborales más extensas, para que los trabajadores de mayor edad puedan seguir contribuyendo a la sociedad; (ii) promueva estilos de vida más sanos para reducir la incidencia de enfermedades crónicas, y (iii) adopte nuevas estrategias para la provisión de cuidados de salud eficaces a los pacientes crónicos, ajustando mecanismos de financiamiento y diseño de prestación de servicios

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El crecimiento económico de Uruguay en las últimas décadas ha impulsado importantes avances en reducción de pobreza y mejora del bienestar para una gran parte de la población. Basado en un amplio acuerdo social, se universalizó el acceso a los servicios públicos básicos, mientras los más vulnerables fueron protegidos por importantes programas de protección social. Sin embargo, persisten importantes focos de exclusión. Los afrouruguayos, los hogares con jefatura femenina, las personas con discapacidad y las personas transgénero tienen peores indicadores económicos, de vivienda, laborales y de salud que la población general. Asimismo, la segregación espacial en asentamientos informales refuerza ciclos de pobreza crónica que los afectan.

Para zanjar estas brechas, Uruguay necesita una estrategia multidimensional. Se requiere un mayor énfasis en el desarrollo de capital humano para que los jóvenes de hogares vulnerables accedan a mejores puestos de trabajo y rompan con los ciclos de exclusión. Las políticas sociales deberían ampliar sus enfoques y apartarse de las intervenciones de corto alcance, y moverse hacia un esfuerzo integral que aborde la alta concentración geográfica de la exclusión. Estas intervenciones son importantes no sólo para las minorías excluidas, sino que son vitales en el contexto de una creciente demografía envejecida. Deben abordarse todas las oportunidades posibles de eficiencia para contrarrestar los efectos de las tasas de mayor dependencia y discapacidad y el déficit en la potencial productividad de los futuros trabajadores, que son los niños de hoy, y que están sobrerrepresentados entre los más pobres debido a su raza, su identidad sexual y género o sus capacidades diferentes.

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En los últimos diez años, el número de personas alimentadas por las exportaciones uruguayas aumentó cuatro veces, alcanzando a 28 millones de individuos en todo el mundo en 2017, con la meta de alimentar a 50 millones de personas para el año 2050. No obstante, el aumento de la producción acarrea el riesgo de intensificar el uso de recursos, asociado a potenciales externalidades ambientales. Aunque Uruguay es uno de los países del mundo que se encuentra en la frontera de los enfoques climáticamente inteligentes y orientados por la tecnología a lo largo de todas sus principales cadenas de valor agroalimentarias, muchos uruguayos perciben al sector agrícola como “tradicional” y falto de puestos de trabajo de alta calidad.

Este documento recomienda opciones de políticas que, a mediano y largo plazo, puedan ayudar a Uruguay a convertirse en un eje internacional de conocimiento e innovación para propiciar resiliencia y crecimiento verde a través de las cadenas de valor agrícolas. Estas recomendaciones se agrupan en tres áreas: (i) tecnologías verdes innovadoras para la resiliencia y competitividad; (ii) desarrollo del capital humano en los sectores de agroalimentación y forestación, y (iii) mejora de la comercialización verde.

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Enfrentado a la vulnerabilidad que plantean las amenazas climáticas en sectores económicos clave, Uruguay se ha convertido en un sofisticado gestor de riesgos y un innovador en la aplicación de instrumentos financieros para gestionar el riesgo climático. Sin embargo, los cambiantes patrones en el perfil de riesgo crean incertidumbre con respecto al futuro. Como parte de la prudencia fiscal en general, la gestión de riesgos involucrará el fortalecimiento de una base empírica integral de los impactos sociales y económicos que acarrean los riesgos climáticos. Esto implicará hacer un seguimiento de los costos acumulativos en casos de eventos climáticos extremos, modelando los futuros impactos según diferentes escenarios climáticos y aplicando ese análisis a las decisiones de hoy en el ámbito de las políticas.

Se ha reconocido ampliamente a Uruguay por su papel en la mitigación del riesgo climático, destacándose su transformación de la matriz energética hacia una energía renovable, y como tal, usualmente se lo conoce a nivel mundial como un “Líder en Energía Verde”1 . Sobre la base de estos reconocimientos, Uruguay puede posicionarse como líder mundial de la resiliencia climática mediante la implementación de un marco integral de políticas y gastos para proteger su crecimiento y prosperidad. Este marco de políticas debería: (i) fortalecer la preparación financiera nacional sobre la base de un claro entendimiento de la adjudicación de responsabilidad por los costos ante un desastre, desarrollo de herramientas y mercados para el financiamiento de los riesgos ante un desastre, e inversiones para reducir riesgos; (ii) profundizar las capacidades técnicas e institucionales y la coordinación entre los actores nacionales involucrados en la gestión de riesgos de desastres, mediante la evaluación de riesgo que genere una base empírica para la toma de decisiones, y (iii) institucionalizar la planificación de la resiliencia a nivel de los gobiernos subnacionales para proteger a los más vulnerables.

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Uruguay se encuentra bien dotado con recursos internos renovables de agua dulce.1 Es también uno de los países de América Latina y el Caribe que cuenta con la cobertura más amplia de suministro de agua y se ha comprometido en el acceso universal a saneamiento para el año 2030. No obstante, en el transcurso de los últimos años, se ha visto el aumento de señales de tensión en cuanto a la calidad del agua, con incidentes de contaminación hídrica en dos de las cuencas más importantes (Santa Lucía y Laguna del Sauce, en 2013 y 2015, respectivamente), y más recientemente, episodios de floración algal en numerosas playas a lo largo de las costas uruguayas. Estos incidentes tienen un fuerte impacto en el bienestar de las poblaciones y también en las actividades clave para la economía uruguaya (en particular el turismo). El Gobierno de Uruguay respondió a estos incidentes a través de la preparación de planes de acción específicos para las dos cuencas afectadas, y en julio de 2017 adoptó su primer Plan Nacional de Aguas, que crea el marco para la promoción de la gestión integrada de recursos hídricos a través de un enfoque interinstitucional. Estos son pasos decisivos en la dirección correcta.

Esta nota presenta recomendaciones para que el próximo Gobierno continúe estos esfuerzos en la salvaguardia de los recursos hídricos, apuntando a seguir reduciendo las fuentes de contaminación del agua mediante la expansión de la gestión del uso del suelo y la cobertura de saneamiento. También ofrece recomendaciones en términos de coordinación institucional y sistemas de datos para informar acerca de la toma de decisiones.