Contexto
El tabaquismo y sus consecuencias sociales, económicas y sanitarias negativas son un importante problema de salud en el mundo.
Según el Informe de la Organización Mundial de la Salud (OMS) sobre la epidemia mundial de tabaquismo 2015, (i) en 2013 el 21 % de los adultos —950 millones de hombres y 177 millones de mujeres— fumaba de manera periódica en el mundo, lo que representa una disminución en comparación con el 23 % registrado en 2007. A pesar del aumento de la población mundial entre 2007 y 2013, la prevalencia del hábito de fumar disminuyó y el número total de fumadores se mantuvo en 1100 millones en 2013.
El consumo de tabaco es uno de los principales factores de riesgo de enfermedades y la causa subyacente de condiciones como mala salud, muertes evitables y discapacidades. Se estima que este hábito provoca 5 millones de muertes anuales a nivel mundial. De seguir las tendencias actuales, el tabaco matará a más de 8 millones de personas en todo el mundo cada año, de aquí a 2030, y el 80 % de dichas muertes prematuras se producirá en los países en desarrollo.
En 2015, en la “Agenda de Acción de Addis Abeba” (PDF, en inglés) de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo realizada en la capital de Etiopía —y respaldada por las Naciones Unidas como parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)— se reconoció que las políticas públicas y el uso eficaz de los recursos nacionales, aspectos destacados en el principio de identificación nacional, son aspectos centrales del esfuerzo común por lograr el desarrollo sostenible, incluida la consecución de los ODS.
En la cláusula 32 de la Agenda de Acción de Addis Abeba se reconoce que las medidas relacionadas con los precios y con los impuestos relativos al tabaco pueden ser un medio eficaz e importante de reducir el consumo y los gastos de atención de salud, y constituyen una corriente de ingresos para financiar el desarrollo de muchos países.
En la Agenda de Acción también se enfatiza que el sistema de impuestos al tabaco es plenamente coherente con las obligaciones asumidas por los 180 países que forman parte del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT) que ha sido firmado, pero no ratificado por otros siete países (solo nueve países no son signatarios ni parte de dicho Convenio).
Programa Mundial de Lucha contra el Tabaco del Grupo Banco Mundial
El Programa Mundial de Lucha contra el Tabaco del Grupo Banco Mundial asiste a los países en el diseño de reformas a los impuestos sobre el tabaco para: i) lograr objetivos de salud pública aumentando los precios, reduciendo el consumo de tabaco y previniendo el inicio del hábito de fumar entre los jóvenes, y ii) movilizar más recursos nacionales para inversiones que beneficien a toda la población. Además, el programa apoya a los países en la lucha contra el tabaco mediante el fortalecimiento de los sistemas aduaneros. Esa labor se ha realizado entre los años 2013 y 2016 en Filipinas, Botswana, Ghana, Namibia, Viet Nam, Georgia, Indonesia y Perú. Recientemente, se dio apoyo a las reformas tributarias relativas al tabaco que se implementaron en 2017 en Armenia, Colombia, Moldova, Ucrania y Montenegro, y entre 2016 y 2017 se efectuaron evaluaciones sobre la situación del empleo en la industria del tabaco en Nigeria, Etiopía, Senegal, Lesotho, Belarús, Turquía, Chile, Gabón, Azerbaiyán e Indonesia, y evaluaciones sobre el proceso de armonización tributaria en la Unión Europea. Actualmente, se llevan a cabo actividades en Sierra Leona, Trinidad y Tabago, y países miembros de la Organización de Estados del Caribe Oriental. Además, el programa apoya el intercambio de conocimientos sobre los aspectos económicos del control del tabaco, lo que incluye asesoría y apoyo entre pares, entre algunos países seleccionados (por ejemplo, a través del programa de capacitación del Grupo Banco Mundial sobre reformas de la salud dirigido a funcionarios nacionales).
Como parte de una nueva iniciativa del Grupo Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) dada a conocer en la Conferencia de Addis Abeba realizada en julio de 2015 para ayudar a los países miembros a fortalecer sus sistemas tributarios, se está preparando un módulo sobre impuestos al tabaco que será parte del marco de evaluación de las políticas tributarias (TPAF) formulado por ambas instituciones. Uno de los pilares de esta iniciativa es el desarrollo de “mejores herramientas de diagnóstico para ayudar a los países miembros a evaluar y fortalecer sus políticas de impuestos”. Sobre la base de su experiencia colectiva, las instituciones de Bretton Woods apuntan a desempeñar una función más completa al permitir a todos sus países miembros evaluar el desempeño de sus políticas tributarias con el fin de identificar las reformas impositivas prioritarias y diseñar el apoyo necesario para su implementación. El TPAF es un marco de diagnóstico para proporcionar una evaluación sistemática y organizada del sistema de políticas impositivas de un país, y para desarrollar opciones que mejoren dicho sistema de acuerdo con un conjunto de objetivos normativos.
De manera más específica, el programa ayuda a los organismos gubernamentales a desarrollar capacidad para evaluar los costos de salud y sociales del consumo de tabaco, y diseñar, aprobar, administrar y monitorear las políticas de impuestos al tabaco. Una mayor capacidad permitirá a los países aumentar los precios y reducir el consumo de tabaco, tomando en cuenta la situación macroeconómica y fiscal de cada país, las leyes sobre impuestos, y la estructura y los procesos vigentes en materia de administración tributaria. Este proceso incluye evaluaciones y debates relacionados con los ingresos y las asignaciones fiscales, los patrones del hábito de fumar y los impuestos a nivel de los países, y los impactos socioeconómicos y de salud si se aumentan las tasas de impuestos al tabaco, conforme a distintos escenarios de políticas tributarias, y estos impactos incluyen efectos sobre el empleo, el contrabando y otras posibles consecuencias de tales reformas tributarias.
El equipo del Banco involucrado en este programa es multisectorial y en él participan expertos en salud, gobernanza, y gestión macroeconómica y financiera. Se están llevando a cabo conversaciones iniciales para movilizar el conocimiento y la experiencia del equipo del Departamento de Finanzas Públicas del FMI. El equipo del Banco está trabajando también estrechamente con otros asociados internacionales, como la OMS y la Campaign for Tobacco-Free Kids.
El Programa Mundial de Lucha contra el Tabaco del Banco se implementa a través de un fondo fiduciario de múltiples donantes financiado por la Fundación Bill y Melinda Gates y la Fundación Bloomberg. Estos donantes participan en la administración del fondo fiduciario y en la selección de los países prioritarios a los que se da apoyo.
Módulo de la Red de Aprendizaje Conjunto: la Red de Aprendizaje Conjunto (JLN) conecta a profesionales y encargados de formular políticas en todos los países, facilitando el aprendizaje entre pares y el intercambio de conocimiento y experiencias. Como parte del programa del Banco, actualmente la red JLN se encuentra elaborando un módulo sobre impuestos al tabaco y el comercio ilegal de tabaco que se enfoca en países miembros de Asia, África, América Latina y el Caribe, y Europa, así como en diversos asociados internacionales, regionales y locales. Se espera que el módulo ponga especial atención en los impuestos al tabaco, la administración tributaria y las medidas para controlar el comercio ilegal.
En 1991, el Banco Mundial adoptó una política operacional obligatoria mediante la cual se determinó no otorgar préstamos, financiar inversiones ni ofrecer garantías a inversiones o préstamos destinados a la producción, el procesamiento o la comercialización de tabaco. Las actividades del Banco en el sector de salud desincentivan el uso de productos derivados del tabaco.
¿Por qué el énfasis en los impuestos al tabaco?
Aumentar los impuestos a los productos derivados del tabaco es una de las medidas más eficaces en función de los costos para reducir el consumo de productos que elevan la mortalidad y, al mismo tiempo, generar ingresos nacionales considerables para programas de salud y otros programas esenciales, es decir inversiones que benefician a toda la población. En este contexto, el Programa Mundial de Lucha contra el Tabaco del Grupo Banco Mundial presta atención prioritaria a los impuestos sobre el tabaco.
El Informe de la OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo 2015 (i) indica que si bien solo 33 países aplican impuestos que constituyen el 75 % del precio minorista de un paquete de cigarrillos —el nivel tributario recomendado para tener un impacto sobre el consumo— las tasas tributarias son extremadamente bajas en la mayoría de las naciones que sí aplican impuestos a los productos de tabaco. Es más, algunos países ni siquiera tienen un impuesto especial para estos productos.
Dada esta situación, el programa del Grupo Banco Mundial apoya a los Gobiernos en el análisis de los datos recopilados y en la adopción de medidas tributarias para aumentar el precio al por menor de los productos de tabaco como una de las mejores medidas en materia de políticas de salud pública.
En el diálogo normativo y el apoyo operacional a los países se pueden adoptar y adaptar algunas lecciones importantes obtenidas a partir de la experiencia internacional relacionadas con la implementación eficaz de políticas de impuestos sobre el tabaco para lograr objetivos de salud pública. Algunas lecciones son:
- Aunque prácticamente todos los países tienen impuestos a los productos de tabaco, un tributo específico es el tipo de impuesto al tabaco más importante ya que se aplica exclusivamente a productos derivados del tabaco y eleva los precios de estos en comparación con los precios de otros bienes y servicios.
- Las estructuras tributarias más simples son más eficaces que las complejas, dado que las estructuras impositivas escalonadas son difíciles de administrar y pueden perjudicar los impactos en la salud y los ingresos de los impuestos al consumo de tabaco.
- El uso de impuestos específicos mejora el impacto de los tributos al tabaco en la salud pública al reducir las diferencias de precios entre productos de mejor calidad y productos de menor costo, lo que limita las oportunidades de los usuarios de cambiarse a marcas más baratas como respuesta al aumento en los impuestos. Gravar todos los productos de tabaco de manera similar disminuye los incentivos para la sustitución de productos.
- La implementación de los impuestos según el valor (ad valorem) es difícil y estos tributos debilitan el impacto de las políticas tributarias. Dado que se aplican como porcentaje del precio, las empresas tienen más oportunidades de evitar el pago de impuestos más altos y conservar o incluso aumentar el tamaño de sus mercados produciendo y vendiendo marcas más baratas. Esto también hace que los ingresos tributarios del Estado dependan más de las estrategias de fijación de precios de la industria y aumenta la incertidumbre del flujo de entradas por concepto de impuestos al tabaco.
- Los impuestos específicos deben ser reajustados conforme a la inflación para seguir siendo eficaces.
- Los aumentos de impuestos deberían reducir la asequibilidad de los productos de tabaco. En muchos países donde los ingresos y el poder adquisitivo crecen con rapidez, es necesario que los grandes aumentos en los precios compensen el crecimiento de los ingresos reales.
- Una administración tributaria sólida es fundamental para minimizar la evasión fiscal y garantizar que las alzas en los impuestos al tabaco lleven a un aumento de los precios de dichos productos y de los ingresos fiscales, y reduzcan asimismo el consumo de tabaco y sus consecuencias negativas en la salud.
- Los acuerdos regionales sobre impuestos al tabaco pueden ser eficaces para reducir los gravámenes transfronterizos y las diferencias de precios, y para disminuir al mínimo las oportunidades de evasión fiscal de los individuos y el comercio ilegal a gran escala.
Para obtener más información, póngase en contacto con:
Patricio V. Marquez
Especialista principal en salud pública
Departamento de Prácticas Mundiales de Salud, Población y Nutrición del Grupo Banco Mundial
Correo electrónico: pmarquez@worldbank.org
Sheila Dutta
Especialista superior en salud
Departamento de Prácticas Mundiales de Salud, Población y Nutrición del Grupo Banco Mundial
Correo electrónico: sdutta@worldbank.org