Todos los países aspiran a proporcionar a sus ciudadanos servicios de electricidad confiables, asequibles y sostenibles. Sin embargo, durante los últimos 25 años, algunos países lograron grandes avances, mientras que otros se quedaron rezagados. ¿A qué se debe esta diferencia?
En un nuevo informe del Banco Mundial—Rethinking Power Sector Reform in the Developing World—(Repensar las reformas del sector de la energía eléctrica en el mundo en desarrollo)— (PDF, en inglés) se examinan las maneras en que los países en desarrollo intentaron mejorar el desempeño del sector y cuáles han sido los resultados.
Desde 1990, muchos países han emprendido reformas del sector de la electricidad orientadas al mercado, como la creación de organismos reguladores independientes, la privatización de partes de la industria eléctrica, la reestructuración de las empresas de servicios públicos y la introducción de la competencia. Cada una de estas reformas tiene su historia.
- Regulación: la regulación demostró ser la reforma más popular y aproximadamente el 70 % de los países en desarrollo creó organismos reguladores cuasi independientes para supervisar la fijación de precios y monitorear la calidad del servicio. Si bien muchos países promulgaron marcos legales sólidos, otros no implementan regulaciones. Por ejemplo, aunque casi todos los países otorgan a los entes reguladores la autoridad legal sobre la labor crítica de determinar las tarifas, los Gobiernos invalidan esta autoridad en 1 de cada 3 países. Si bien 3 de cada 4 países adoptaron regulaciones adecuadas para la calidad del servicio, estas regulaciones solo se aplican en la mitad de los casos.
- Privatización: gracias a la adopción generalizada de proyectos de energía eléctrica independientes, el sector privado ha contribuido —de manera notable— con hasta el 40 % de la capacidad de nueva generación en el mundo en desarrollo desde 1990, incluso en países de ingreso bajo. Sin embargo, la privatización de las empresas de servicios públicos de distribución ha resultado mucho más problemática. Los mercados latinoamericanos impulsaron una oleada inicial a fines de la década de 1990, pero hubo relativamente poco impulso posteriormente. Los países en los que se privatizaron las empresas de servicios públicos de distribución tuvieron muchas más probabilidades de adherir a tarifas de recuperación de costos. Muchas empresas de servicios públicos privatizadas operan además con altos niveles de eficiencia, y tienen un desempeño similar al de las mejores empresas de servicios públicos. Independientemente de quién es el dueño, las empresas de servicios públicos más eficientes adoptaron mejores prácticas de gobierno y gestión, que incluyen: informes financieros transparentes, selección de personal basada en el mérito y sistemas de tecnologías de la información (TI) modernos.
- Reestructuración: la mayoría de los países en desarrollo sigue operando con servicios nacionales de suministro eléctrico integrados verticalmente que funcionan como monopolios. Solo 1 de cada 5 países implementó la desagregación tanto vertical como horizontal de los servicios públicos, separando la generación de la transmisión y la transmisión de la distribución y creando múltiples servicios públicos de generación y distribución. Reestructurar es el primer paso hacia reformas más profundas y los países que no avanzaron en este sentido no experimentaron impactos significativos. De hecho, reestructurar sistemas eléctricos que son muy pequeños o están mal administrados —como en el caso de muchos países de África al sur del Sahara— puede ser contraproducente, reduciendo la escala de operación y aumentando su complejidad.
- Competencia: solo 1 de cada 5 países en desarrollo pudo introducir un mercado mayorista de energía eléctrica en los últimos 25 años, en el que los generadores son libres de vender electricidad directamente a una amplia gama de consumidores. La mayoría de estos mercados de energía eléctrica se encuentra en los países de América Latina y Europa oriental. Estos países han cosechado los beneficios de una asignación más eficiente de los recursos de generación, pero por lo general debieron introducir más incentivos para garantizar una inversión adecuada en nueva capacidad. Una lista exigente de condiciones previas estructurales, financieras y regulatorias para los mercados de la electricidad impide que la mayoría de los restantes países en desarrollo siga su ejemplo. Una transición de estas características rara vez es posible hasta que los sistemas eléctricos alcanzan un tamaño de unos 3 gigavatios (GW) y una facturación mayorista de unos USD 1000 millones. Para aquellos países que todavía no están preparados, participar en un mercado de la electricidad regional puede traer consigo muchos de los beneficios del comercio.
Reflexionar sobre estas experiencias lleva a conclusiones que pueden sustentar los esfuerzos futuros por mejorar el desempeño del sector de la energía eléctrica. Las conclusiones principales del estudio son:.
- La energía eléctrica es un asunto político: la implementación de reformas del sector de la energía eléctrica orientadas al mercado plantea desafíos políticos. Muchos países anunciaron reformas que luego no se aprobaron y algunos promulgaron reformas que luego debieron revertirse. En la práctica, las reformas en el sector eléctrico demostraron ser más factibles en países que ya habían adoptado una ideología de mercado más amplia y en sistemas políticos basados en la descentralización del poder. Los defensores de las reformas a menudo desempeñaron un papel fundamental en la conducción del proceso de cambio, pero una alineación más amplia de las partes interesadas demostró ser igualmente importante para que las reformas se mantuvieran en el largo plazo. Por ejemplo, en la República Dominicana se promulgó una reforma de gran alcance orientada al mercado en un entorno político poco favorable y un contexto macroeconómico turbulento que finalmente condujo a la renacionalización de las empresas de servicios públicos.
- Las condiciones iniciales son importantes: las reformas orientadas al mercado son complejas y presuponen un sistema de poder que ya está en gran medida desarrollado, adecuadamente gobernado y asegurado financieramente. Los países que comenzaron desde esta posición ventajosa generalmente obtuvieron resultados bastante positivos a partir de las reformas del sector. Pero aquellos que se embarcaron en el proceso antes de contar con estas condiciones básicas, enfrentaron una trayectoria mucho más difícil, con resultados que a menudo no cumplían con las expectativas. Por eso, las reformas del sector eléctrico orientadas al mercado tuvieron resultados mucho mejores en países de ingreso mediano relativamente desarrollados como Colombia, Perú o Filipinas, que en entornos más difíciles como Pakistán o el estado indio de Odisha. Por ejemplo, en Perú, el sector de la energía eléctrica se reestructuró completamente en 1994, y la inversión del sector privado aumentó sustancialmente en las redes de generación, transmisión y distribución del área metropolitana, alcanzando un monto de alrededor de USD 16 000 millones en 20 años. La creación de un ente regulador eficaz y de instituciones del mercado mayorista de la electricidad aumentó la eficiencia del sector eléctrico del país y redujo considerablemente el costo de la luz eléctrica.
- No hay soluciones universales: las reformas del sector de la energía eléctrica son un medio para alcanzar un fin. Lo que importa en definitiva son los buenos resultados del sector y puede haber diferentes maneras de conseguirlos. Entre los sectores de energía eléctrica con mejor desempeño en el mundo en desarrollo se encuentran algunos que implementaron a fondo reformas orientadas al mercado, así como otros que mantuvieron servicios de energía eléctrica estatales predominantes y competentes y que responden a mandatos normativos firmes, en combinación con un papel más gradual y específico para el sector privado. Esta realidad justifica un mayor pluralismo de enfoques en el futuro. En Vietnam, por ejemplo, la política central se centró en lograr el acceso universal a la electricidad y la rápida expansión de la capacidad de generación para lograr la seguridad energética en una economía que crecía rápidamente. Estos objetivos se lograron a través de un fuerte liderazgo de las entidades estatales, complementado con la adopción gradual y selectiva de reformas del mercado e inversiones privadas específicas.
- Los objetivos han evolucionado: en el pasado solía ser suficiente con lograr la seguridad energética y la sostenibilidad fiscal, pero los países tienen ahora objetivos en materia de políticas más ambiciosos para el siglo XXI, en particular alcanzar el acceso universal y descarbonizar el suministro de electricidad. Las reformas del mercado pueden ser útiles para mejorar la eficiencia en general y la viabilidad financiera del sector de la energía eléctrica, y para crear un mejor clima para las inversiones. Sin embargo, no pueden —en y por sí mismas— satisfacer estas aspiraciones sociales y ambientales. Es necesario aplicar políticas complementarias para orientar e incentivar las inversiones específicas que se requieren. Por ejemplo, en Marruecos, se logró un ambicioso aumento de la energía renovable mediante la creación de una nueva institución paralela al servicio tradicional, con el mandato normativo específico de guiar la inversión privada hacia el logro de los objetivos en materia de políticas del Gobierno.
- La tecnología provoca alteraciones: la rápida innovación está transformando el entorno institucional a través de los efectos de las energías renovables, el almacenamiento de baterías y las redes digitalizadas. La industria tradicional de redes altamente centralizadas es cada vez más cuestionada por actores descentralizados. Estos incluyen nuevos participantes y consumidores que pueden tener la capacidad de generar su propia electricidad o ajustar su demanda en respuesta a las señales del mercado. La manera en que esto rediseñe en definitiva la organización del sector de la energía eléctrica dependerá de la medida en que los reguladores abran los mercados a nuevos actores y reconfiguren los incentivos para que las empresas de servicios públicos preexistentes adopten tecnologías innovadoras.
En resumen, un panorama matizado surge de las experiencias de los países en desarrollo que han apuntado a mejorar el desempeño del sector de la energía eléctrica en los últimos 25 años. Sobre la base de estos cuantiosos datos históricos, y fundamentado en las nuevas tendencias tecnológicas, el informe proporciona un nuevo marco de referencia para las reformas del sector de la electricidad que se funda en el contexto, se orienta por los resultados y se define sobre la base de diferentes soluciones.
El informe completo se puede consultar también en: http://www.esmap.org/rethinking_power_sector_reform (i)
