Lo que debe saber sobre la forma en que se estiman las necesidades de financiamiento climático en los CCDR

¿Cuánto financiamiento climático se necesitará para que cada país pueda encarar la transición hacia un desarrollo resiliente y con bajas emisiones de carbono? Esta es una de las preguntas clave que se busca responder en estos informes. Conversamos con Stephane Hallegatte, David Groves y Camilla Knudsen para entender de qué manera se evalúan las necesidades de inversión en los CCDR.

El Grupo Banco Mundial completó recientemente la primera tanda de CCDR, que abarca 24 países. ¿Qué han aprendido hasta ahora sobre las necesidades de financiamiento climático en general?

En pocas palabras: el financiamiento que se necesita para lograr un desarrollo que tenga en cuenta el clima representa un porcentaje mayor del producto interno bruto (PIB) en los países que menos han contribuido al calentamiento global y donde el acceso a los mercados de capital y a los fondos privados es más restringido. Las necesidades de financiamiento destinado a la acción climática en los 24 países ascenderá en promedio al 1,4 % del PIB para 2030, pero se observan grandes diferencias según la categoría de ingreso: en los países de ingreso mediano alto se necesitará, en promedio, el 1,1 % del PIB, valor que aumenta al 5,1 % en los países de ingreso mediano bajo y llega al 8 % en los de ingreso bajo (como se observa en el gráfico 1). No cabe duda de que el financiamiento internacional en condiciones concesionarias será vital para estos dos últimos grupos.

En pocas palabras: el financiamiento que se necesita para lograr un desarrollo que tenga en cuenta el clima representa un porcentaje mayor del producto interno bruto (PIB) en los países que menos han contribuido al calentamiento global y donde el acceso a los mercados de capital y a los fondos privados es más restringido.

Eso representa un rango muy amplio para los diferentes países. ¿Cómo se estiman las necesidades de inversión?

En los CCDR se utilizan distintas metodologías según lo que resulte más pertinente para cada país. Este enfoque permite que estos informes sirvan de base para los debates sobre políticas y la asignación de prioridades en un determinado país, pero hace más difícil la combinación y comparación de los resultados.

No obstante, todos los CCDR tienen algunos puntos de partida en común: las necesidades de inversión que identificamos representan las inversiones adicionales que harán falta para 2030 a fin de impulsar la resiliencia, financiar la adaptación y permitir a los países emprender un desarrollo con bajas emisiones de carbono. Ahora bien, la referencia que se utiliza para definir la “adicionalidad” de estas inversiones difiere de un CCDR a otro, ya que depende en gran medida del contexto de desarrollo de cada país. Esto se debe a que estos informes no se centran solo en el cambio climático, sino también en su interrelación con el desarrollo.

En muchos países de ingreso mediano alto, como China y Türkiye, hemos definido las necesidades de inversión adicional como la diferencia entre un escenario de desarrollo resiliente y con bajas emisiones de carbono, y un escenario sin cambios. Estas necesidades se basan en las prioridades de desarrollo de los países, pero no contemplan los mismos objetivos de resiliencia y emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). En lo que respecta a la mitigación, las estimaciones incluyen las inversiones en soluciones más ecológicas, como la energía renovable, pero también los “costos negativos” derivados de inversiones que ya no son necesarias, como las centrales eléctricas alimentadas a carbón o la infraestructura de gas natural. En cuanto a la adaptación y la resiliencia, las estimaciones incluyen el costo incremental de construir infraestructura más resiliente, no el costo total de los activos. Los volúmenes relativamente pequeños de las inversiones adicionales que se necesitan para un desarrollo resiliente y de bajas emisiones de carbono en los países de ingreso mediano alto indican que aquí la alineación entre el desarrollo y el clima intensifica los desafíos de financiamiento, pero solo moderadamente.

En la mayoría de los países de ingreso bajo y mediano bajo, como Pakistán o los de la zona del Sahel, las inversiones identificadas se destinarán a aumentar la resiliencia y subsanar las deficiencias existentes en el desarrollo y la infraestructura, como la falta de acceso a una fuente de agua mejorada o a la energía moderna, utilizando para eso las tecnologías más adecuadas disponibles. Por ejemplo, en el CCDR del Sahel no se analiza cómo proporcionar acceso a la energía verde y resiliente al mismo número de personas que en un escenario sin cambios, sino las inversiones que se requieren para que más personas tengan acceso a un suministro eléctrico verde y resiliente. En los CCDR de los países de ingreso bajo y mediano bajo se tienden a comparar los montos de inversión necesarios para establecer un camino resiliente y de bajas emisiones de carbono con los niveles actuales de inversión , pero se logran resultados de desarrollo mucho mejores que los que se obtendrían simplemente manteniendo las tendencias actuales. Las “inversiones adicionales”, por lo tanto, incluyen las destinadas a soluciones más ecológicas y resilientes, pero también las que se necesitan para subsanar las deficiencias existentes en el desarrollo y la infraestructura (y no son “netas” respecto de las inversiones no necesarias). Los cuantiosos volúmenes de inversión adicional necesarios en los países de ingreso bajo y mediano bajo muestran el gran desafío financiero al que deben hacer frente estos países para alcanzar sus objetivos de desarrollo de manera resiliente y sostenible.

¿Pueden profundizar un poco más y explicar cómo se comparan las estimaciones de los CCDR con las estimaciones mundiales de las necesidades de financiamiento climático?

Por supuesto. Centremos la atención en las estimaciones mundiales incluidas en el documento titulado Beyond the Gap (i)(Más allá de la brecha) y en un informe reciente del Grupo de Expertos Independientes de Alto Nivel sobre Financiamiento Climático.

En dicho informe (i) se utilizan datos de nivel nacional extraídos de la publicación de Bhattacharya y otros (2022) (i), así como de estudios de enfoque descendente para las principales categorías de inversiones climáticas con el fin de estimar las necesidades de inversión en los mercados emergentes y los países en desarrollo. Ese trabajo se basa en evaluaciones anteriores, como las del Organismo Internacional de Energía y de la Energy Transitions Commission (i), así como en la labor sobre la adaptación realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (i) (PNUMA). En el informe se indica que los mercados emergentes y los países en desarrollo (excepto China) necesitarán alrededor de USD 1 billón al año para 2025 y entre USD 2 billones y USD 2,8 billones para 2030. Estas cifras corresponden a las inversiones totales (es decir, tanto las referidas al desarrollo como las relacionadas con el clima), mientras que las inversiones adicionales (solo las relacionadas con el clima) se estiman entre los USD 1,2 billones y los USD 1,7 billones al año para 2030 (si se utiliza un coeficiente similar, el financiamiento climático necesario para 2025 se sitúa en los USD 600 000 millones).

En Beyond the Gap (i) se calcula el costo total que supondría subsanar para 2030 el déficit de servicios de infraestructura en los sectores de agua y saneamiento, transporte, electricidad, riego y protección contra inundaciones. Uno de los escenarios analizados se corresponde con cero emisiones netas para 2050 e incluye ambiciosas reformas normativas dirigidas a reducir las necesidades de inversión y maximizar la eficiencia del gasto. En ese escenario, eliminar el déficit de infraestructura en los países en desarrollo para 2030 costará USD 1,5 billones anuales en inversiones de capital (lo que equivale al 4,5 % del PIB en promedio). Sin las reformas, el costo total se elevaría al 8 % del PIB.

La dificultad, sin embargo, radica en que estas estimaciones no pueden compararse directamente con las de los CCDR porque son globales, mientras que la muestra de países para los que se elaboraron esos informes no es representativa de las necesidades mundiales, y el alcance, los valores de referencia y los escenarios de mitigación y adaptación empleados son distintos.

No obstante, al extrapolar los resultados de los CCDR utilizando el promedio de las inversiones necesarias para 2030 en cada grupo de ingresos, se obtienen resultados interesantes. Con este enfoque sencillo, y teniendo en cuenta las diferencias en las metodologías, estimamos que las necesidades de inversión relacionada con el clima de todos los países de ingreso bajo y mediano (excepto China) de aquí a 2030 ascienden a los USD 783 000 millones anuales. Esta cifra es mayor que la estimada por el Grupo de Expertos Independientes de Alto Nivel (i) para 2025 (de USD 600 000 millones), pero significativamente más baja que la correspondiente a 2030 (de entre USD 1,2 billones y USD 1,7 billones). También es menor que las estimaciones incluidas en el documento Beyond the Gap (i) (de USD 1,5 billones para 2030). ¿A qué se debe esta discrepancia entre las estimaciones mundiales y las basadas en los CCDR? A varias razones:

En primer lugar, hay diferencias en el alcance y los valores de referencia. Las estimaciones del informe del Grupo de Expertos Independientes de Alto Nivel (i) y las incluidas en Beyond the Gap (i) se centran en los costos de las inversiones totales necesarias para alcanzar los objetivos de desarrollo y los climáticos. Como se mencionó anteriormente, los CCDR se enfocan en la interrelación entre el clima y el desarrollo, y en ellos se utilizan diferentes valores de referencia, según lo que se considere más útil y pertinente en los distintos países.

Los CCDR y los informes de alcance mundial difieren en menor medida en las estimaciones referidas a los países de ingreso bajo y mediano bajo, donde la mayor parte de las inversiones adicionales identificadas en los CCDR serían necesarias aun sin cambio climático. Eso ayuda a explicar por qué las estimaciones correspondientes a estos países (5,1 % en los de ingreso mediano bajo y 8,0 % en los de ingreso bajo) son similares a las que se señalan en los informes mundiales, mientras que las indicadas para los países de ingreso mediano alto (1,1 %) difieren más significativamente.

En segundo lugar, hay diferencias en el nivel de ambición reflejado en los distintos escenarios. En los CCDR se analizan escenarios específicos de cada país, sobre la base de sus propias prioridades y compromisos, y en ellos se tiene en cuenta lo que se considera técnica, económica y políticamente viable. En consecuencia, el nivel de ambición de los escenarios de mitigación y adaptación son distintos de los de la mayoría de los estudios de alcance mundial, en los que se aplica un enfoque descendente más uniforme.

En el caso de la reducción de emisiones, en la primera tanda de CCDR se exponen diversas trayectorias ilustrativas que permitirían lograr para 2050 una reducción cercana al 70 % en los países analizados, con un total de emisiones residuales de 5 GtCO₂e (véase el gráfico 2, donde se muestran las trayectorias de emisiones de un subconjunto de los CCDR). Las evaluaciones mundiales, como las del Grupo de Expertos Independientes de Alto Nivel (i) y el informe Beyond the Gap (i), por otro lado, suelen estar impulsadas por la demanda e incluir un enfoque descendente: en ellas se calcula lo que se necesita para lograr cero emisiones netas, pero no se pone el mismo énfasis en los problemas de capacidad de absorción, en los desafíos de la implementación ni en la voluntad política o la viabilidad. Si aumentáramos linealmente las inversiones anuales de USD 783 000 millones para lograr una reducción a cero emisiones netas en lugar del 70 % (teniendo en cuenta que los costos incrementales del último 30 % probablemente sean más altos), las necesidades anuales de inversión de todos los países de ingreso bajo y mediano, salvo China, superarían el USD 1 billón, cifra muy cercana a las estimaciones mundiales.

Las cosas se complican aún más cuando se aborda la adaptación y la resiliencia, ya que no hay objetivos cuantificados universalmente acordados como los hay para las emisiones mundiales de GEI. El nivel de resiliencia que se considere deseable dependerá de una decisión política para la que no existe una respuesta única. Por ejemplo, los países o las ciudades (i) con niveles de ingreso similares muestran grados muy diferentes de protección contra inundaciones. El volumen de inversión necesario para aumentar la resiliencia variará en función de la aversión al riesgo de cada comunidad, pero también de muchas decisiones políticas y técnicas (por ejemplo, entre proteger los activos existentes o retirarse de las zonas en riesgo). A modo de ejemplo, varios CCDR se basan en estimaciones extraídas del documento Lifelines (i) (Salvavidas) del Banco Mundial, donde se señala un costo incremental para la infraestructura resiliente que es más bajo que el que figura en el trabajo del PNUMA sobre el déficit del financiamiento para la adaptación (i), utilizado en el informe del Grupo de Expertos Independientes de Alto Nivel (i). Una diferencia importante proviene de las decisiones referidas a la reconversión de los activos existentes: en el documento Lifelines (i) se concluye que no sería económico reconvertir sistemáticamente todos los activos y se sugiere encarar esta tarea solo en los activos más cruciales. Si se incluyera la reconversión sistemática, como en el CCDR de Vietnam, las estimaciones se acercarían a las del informe del PNUMA sobre el déficit de financiamiento para la adaptación (i).

Por último, existen diferencias en los momentos en que se realizan las inversiones. Si bien en estos estudios se analizan escenarios que tienen la misma meta (por ejemplo, cero emisiones netas para 2050), hay muchos caminos para alcanzar el mismo objetivo final. Para minimizar los costos a corto plazo y garantizar que los cronogramas de implementación sean realistas, en los CCDR se tiende a demorar las medidas más costosas, por lo que se reducen los costos a corto plazo en comparación con los de los estudios mundiales. Desde luego, esto significa que las necesidades de inversión serán mayores después de 2030, pero las economías también serán más grandes —y las tecnologías, más baratas—, por lo que es probable que los países estén en mejores condiciones de absorber los costos. Al momento de analizar el tiempo que llevará implementar las ambiciosas reformas e inversiones necesarias para lograr una reducción significativa de las emisiones, los equipos a cargo de los CCDR consideraron más realista una acción demorada, aun cuando estos escenarios pudieran incrementar los costos totales (a la vez que reducían los de corto plazo).

¿Cuál es el próximo paso en relación con los CCDR y las necesidades de inversión?

Si se tienen en cuenta las diferencias en los niveles de las aspiraciones, los plazos y las metodologías, las estimaciones de las necesidades de financiamiento climático incluidas en los CCDR parecen corresponderse con las de las evaluaciones mundiales. Su valor agregado radica en el nivel de detalle que ofrecen en términos del tipo de inversiones incluidas, así como en el diseño de escenarios que contemplan el contexto nacional y las limitaciones para un cambio rápido. A medida que el Grupo Banco Mundial continúe elaborando CCDR para sus países clientes y revisando los ya publicados al cabo de cinco años, o cuando las circunstancias lo exijan, seguirá perfeccionando las metodologías utilizadas con el objetivo de lograr que sus estimaciones permitan establecer comparaciones más directas entre diversos países y estudios.

Sin embargo, lejos de ser un error que deba subsanarse, la diversidad de enfoques —ascendentes o descendentes, impulsados por objetivos o por intervenciones— convierte a los diversos estudios en complementos importantes para el diseño de las políticas y de los instrumentos de financiamiento necesarios para abordar con éxito los desafíos del desarrollo y el clima en el mundo.