Gestión del riesgo de desastres para un desarrollo con capacidad de adaptación

Las pérdidas causadas por los desastres naturales han mostrado una tendencia ascendente desde los años ochenta. Se estima que el costo total de estas catástrofes —que atrapan a las personas en la pobreza— ascendió a US$3800 billones entre 1980 y 2012. En efecto, los hogares pobres y marginados suelen tener menos capacidad para adaptarse a los efectos de estos desastres y tienen mayores dificultades para absorberlos y recuperarse.

Los riesgos de desastres están aumentando, principalmente, como resultado de la creciente exposición de las personas y los activos a fenómenos naturales extremos. Un análisis detallado muestra que, en los últimos años, la causa primordial ha sido el aumento considerable de la población y los activos ubicados en zonas vulnerables. La migración hacia las costas y la expansión de las ciudades sobre planicies inundables, junto con normas de construcción deficientes, son algunas de las razones de este incremento.

Los desastres hidrometeorológicos fueron responsables del 74 % (US$2600 billones) del total de  pérdidas informadas, del 78 % (18 200) del total de los desastres y del 61 % (1,44 millones) del total de las muertes de personas. En el futuro, el cambio climático tendrá efectos importantes sobre los ecosistemas mundiales, la agricultura y el suministro de agua, el aumento del nivel del mar y la aparición de fuertes tormentas. Los patrones históricos por sí solos ya no serán una buena base para la planificación. Las estrategias de adaptación eficaces son las que ayudan a manejar los riesgos de desastres a corto y mediano plazo, reduciendo al mismo tiempo la vulnerabilidad a largo plazo.

Pocos países tienen las herramientas, los conocimientos y los mecanismos necesarios para considerar el posible impacto de estos riesgos en las decisiones de inversión. Aquellos que no cuentan con dichos recursos rara vez registran las pérdidas causadas por los desastres, no reúnen datos ni evalúan los riesgos de manera sistemática y, como resultado, no pueden destinar los recursos necesarios para proteger sus inversiones y reducir su exposición a los efectos de futuros desastres.

Solución

Los peligros naturales no deben necesariamente transformarse en desastres. Las muertes y los daños exponen las consecuencias acumulativas de decisiones tomadas por las personas. La prevención de desastres es posible y con frecuencia es menos costosa que la entrega de asistencia y alivio y la aminoración de los efectos. Se puede reducir el riesgo fortaleciendo la resiliencia, es decir, la capacidad de las sociedades de resistir, enfrentar y recuperarse de los impactos.

El Banco Mundial está respondiendo a la creciente demanda de sus clientes, centrándose en el fortalecimiento de la capacidad de adaptación ante los desastres en cinco áreas básicas:

Identificación de los riesgos: al comprender los peligros y anticiparse a sus posibles efectos, las evaluaciones de riesgos climáticos y naturales pueden ayudar a los Gobiernos, las comunidades, las empresas y las personas a tomar decisiones fundamentadas sobre cómo manejar la situación. 

Reducción de los riesgos: la información sobre los peligros involucrados puede servir de base para diferentes  estrategias, planes y proyectos de desarrollo que, a su vez, pueden disminuir los riesgos. Esto se puede lograr evitando que surjan peligros adicionales o enfrentando los riesgos ya existentes. 

Preparación: contar con preparativos adecuados es fundamental, ya que los riesgos nunca se podrán eliminar por completo. La preparación mediante sistemas de alerta temprana puede salvar vidas y proteger los medios de sustento, y es una de las formas más eficaces en función de los costos para aminorar los impactos. 

Protección financiera: las estrategias de este tipo salvaguardan a Gobiernos, empresas y hogares de la carga económica que significa enfrentar una catástrofe y pueden incluir programas que aumenten la capacidad financiera del Estado para responder ante una emergencia y protejan al mismo tiempo el equilibrio fiscal. 

Reconstrucción que tiene en cuenta la resiliencia: el desafío de la reconstrucción también representa una oportunidad para promover la gestión del riesgo de desastres mediante una planificación integrada de la recuperación y la restauración que genere un desarrollo con mayor capacidad de adaptación a largo plazo.

Resultados

El creciente compromiso estratégico del Banco Mundial con el tema de la DRM se refleja en la cantidad de estrategias de asistencia y alianza con los países (CAS/CPS, por sus siglas en inglés, respectivamente) que ya consideran los riesgos climáticos y de desastres en sus enfoques de desarrollo. De todas las CAS activas en el ejercicio de 2013, en el 85 % se reconocían los peligros naturales como un desafío del desarrollo sostenible, una cifra muy superior al 46 % registrado en 2006. 

El Banco Mundial cumple una función crucial en el planteamiento de soluciones de financiamiento para el riesgo de desastres innovadoras. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) han apoyado a los países que se han sido afectados por catástrofes naturales a través de inversiones e instrumentos de vanguardia. Por ejemplo, en 2007 se creó el primer fondo regional para el financiamiento de desastres, el Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofe para el Caribe (CCRIF, por sus siglas en inglés). (i) Además de prestar asistencia técnica en proceso de su creación, el Banco Mundial financió el costo de la integración de diversos países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) y contribuyó al fondo fiduciario de múltiples donantes. Casi dos semanas después del terremoto de Haití en 2010, el CCRIF transfirió US$8 millones para proporcionar liquidez inmediata al Gobierno. 

Sobre la base del ejemplo del CCRIF, la Iniciativa para la evaluación y el financiamiento de riesgos de catástrofe en el Pacífico (PCRAFI, por sus siglas en inglés) (i) está llevando a la práctica los resultados de una amplia evaluación de riesgos realizada en 15 naciones del Pacífico. Por su parte, el Banco está asesorando a más de 40 países sobre las opciones de protección financiera que están disponibles. Un ejemplo es Colombia, que desde 2012 implementa pólizas de seguro estandarizadas para sus edificios públicos con el fin de mejorar la calidad de la cobertura y reducir las primas. En la actualidad, el Gobierno está poniendo en marcha contratos de seguro normalizados para concesiones de infraestructura (por un total de US$38 000 millones en los próximos cinco años). 

El Banco Mundial/GFDRR, junto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y asociados de la Unión Europea (UE), ha ampliado su apoyo a los países azotados por desastres, incluidos aquellos que son propensos a sufrir sequías en Oriente Medio y Norte de África (MENA) y en África. Ha asistido a los Gobiernos en la ejecución de evaluaciones de necesidades posteriores a desastres (PDNA, por sus siglas en inglés) (i) tras la grave crisis provocada por la escasez de lluvias en las regiones del Cuerno de África y el Sahel. En 2011 en Djibouti, una PDNA oportuna de la sequía de cuatro años, que afectó a más de 120 000 personas y causó pérdidas económicas estimadas de US$96 millones, facilitó la movilización de US$13 millones para actividades de mitigación de la falta de precipitaciones. En la actualidad, este programa apoya la creación de una red de seguridad nacional productiva por un monto de US$5 millones, mediante la cual se aumenta el acceso al agua entre las comunidades rurales.

En Filipinas, el Banco Mundial ha ayudado a fortalecer la capacidad del gobierno nacional y de los gobiernos locales para realizar sus propias estimaciones luego de un desastre. Sustentándose en ese apoyo, las autoridades pudieron evaluar los daños causados por un tifón en 2013. Un equipo de asistencia técnica del Banco Mundial realizó una rápida evaluación de los perjuicios sufridos en la infraestructura y otros activos fundamentales. El Banco Mundial también está ayudando al Gobierno en el diseño de un plan de recuperación y reconstrucción integral, que sigue los principios de "reconstruir mejor que antes", y en el establecimiento de un sistema de seguimiento de las obras de reconstrucción. Una pronta movilización permitió la entrega de un préstamo para políticas de desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) de US$500 millones al cabo de unas pocas semanas de ocurrido el desastre. 

Para reducir las inundaciones en Colombo, Sri Lanka, el Banco Mundial apoyó una solicitud del Gobierno de transformar esta ciudad en el marco del Proyecto de Desarrollo Urbano de Colombo Metropolitano (MCUDP, por sus siglas en inglés) aprobado en marzo de 2012. El programa generó múltiples beneficios económicos y sociales. Casi 1,6 millones de habitantes se vieron favorecidos con las medidas de mitigación de las inundaciones, entre ellos unos 220 000 residentes de las zonas de los concejos municipales de Colombo, Dehiwela-Mt Lavinia, Sri Jayawardenapura-Kotte y Kolonnawa. 

Otros instrumentos financieros del BIRF que han sido adaptados para la DRM incluyen los DPL con opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofe (CAT DDO, por sus siglas en inglés), (i) el cual es un mecanismo de financiamiento contingente ex ante para los países del BIRF. De los 16 DPL relacionados con DRM, el Banco Mundial ha aprobado ocho desde 2008, incluida una CAT DDO para mejorar la capacidad de manejo de los impactos de las catástrofes naturales por parte de los Gobiernos. Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Filipinas han girado fondos a partir de este instrumento por montos de US$150 millones, US$24 millones, US$50 millones, US$85 millones y US$500 millones, respectivamente, para realizar actividades inmediatas de recuperación y reconstrucción posteriores a un desastre. 

Contribución del Grupo del Banco Mundial

La cartera de DMR del Banco se ha incrementado de US$2000 millones en el ejercicio de 2010 a US$3800 millones en el ejercicio de 2013. En este contexto, el elevado porcentaje de financiamiento de la AIF en el ejercicio de 2013 (64 %) es especialmente importante, ya que refleja la efectiva incorporación de las actividades relacionadas con DMR en sus operaciones. Estas actividades representaron el 11,1 % del total de los recursos combinados comprometidos y aprobados por el BIRF y la AIF en ese ejercicio, es decir un aumento respecto del 9,4 % promedio en el periodo 1984-2005. 

De todas las regiones, África registró el crecimiento más sistemático de las operaciones de DMR, aunque Asia oriental y el Pacífico, América Latina y el Caribe, y Asia meridional también superaron los US$500 millones en el ejercicio de 2013.

Estas operaciones han incorporado las medidas de adaptación como componentes centrales del diseño de proyectos con el propósito de integrar la DRM en las tareas de desarrollo. Nuevas inversiones de la AIF han sido desencadenadas por grandes desastres ocurridos recientemente. Además, se han aprobado préstamos de recuperación de emergencia tanto de la AIF como del BIRF, que tienen como objetivos restaurar la infraestructura y los servicios públicos afectados por desastres ocurridos en el último tiempo. No obstante, aún queda trabajo por hacer para integrar en forma sistemática la evaluación del riesgo de desastres naturales en el diseño y la implementación de proyectos financiados por el Banco Mundial.

Las carteras de gestión del riesgo de desastres y de adaptación al cambio climático muestran un nivel cada vez mayor  de convergencia. En el ejercicio de 2013, el 80 % de las operaciones del Grupo del Banco Mundial (GBM) aprobadas que tenían beneficios en materia de cambio climático también  tenían ventajas en el área de DMR. La cartera combinada de ambas disciplinas llegaba a US$4400 millones. Se espera que esta armonización institucional aumente en el futuro debido al énfasis que se puso en el cambio climático y la gestión del riesgo de desastre en la decimoséptima reposición de recursos de la AIF (AIF-17), la creciente confluencia de fuentes de financiamiento internacional y la introducción de las nuevas prácticas mundiales en el GBM.

Asociados

La gestión del riesgo de desastres se aprobó universalmente como una prioridad del desarrollo en el Marco de Acción de Hyogo (MAH) (i) en 2005. Se trata de un acuerdo firmado por 168 Gobiernos y organismos internacionales, entre ellos el GBM y la ONU, para apoyar la prevención de catástrofes en todo el mundo. 

Como un mecanismo de financiamiento de alianzas, el GFDRR estaba conformado por 43 gobiernos nacionales y ocho organizaciones internacionales. Tras reconocer la necesidad de cooperación y sinergia en el contexto posterior a un desastre, el Banco Mundial, la ONU y la Comisión Europea firmaron en 2008 una declaración conjunta sobre evaluaciones después de crisis y planificación de la recuperación a fin de mejorar la coordinación del apoyo que se ofrece a los Gobiernos de los países afectados.

El Banco trabaja en estrecha colaboración con el PNUD en la preparación de un marco sobre recuperación tras la ocurrencia de una catástrofe natural que oriente las tareas de restauración posteriores a un gran desastre y con la Organización Meteorológica Mundial (OMM) en varios programas hidrometeorológicos en todo el mundo.

El GFDRR también ha ampliado sus asociaciones globales. Ejemplo de ello es  el notable crecimiento de la comunidad de expertos mundiales Understanding Risk (Comprensión del riesgo), que en la actualidad pone en contacto a más de 2800 miembros de 125 países e incluye a representantes del sector público y privado, organizaciones multilaterales, la sociedad civil, y comunidades académicas, científicas y tecnológicas.

Cada vez más existen nuevas y más innovadoras formas de alianzas, incluso a través de expertos y la sociedad civil. Un ejemplo son las “comunidades técnicas voluntarias”, que aplican sus capacidades en algunos de los aspectos más complejos de la DMR, como hacer mapas de riesgos y evaluar las alternativas de mitigación. Otra iniciativa es Random Hacks of Kindness (RHoK, por sus siglas en inglés), (i) una asociación público-privada que congrega a 150 Gobiernos y asociados del sector privado y de la sociedad civil de todo el mundo. 

Otro caso en este sentido es el desarrollo de la Evaluación del escenario de emergencias en Indonesia (InaSAFE), (i) impulsada conjuntamente por la Oficina Nacional para el Manejo de Desastres de Indonesia (BNPB), el GFDRR, el Banco Mundial y el Gobierno de Australia. 

Próximos pasos

En 2015, tres procesos internacionales situarán los temas de la resiliencia frente a los desastres y el cambio climático en el primer plano del programa de desarrollo. Se trata del nuevo acuerdo internacional sobre cambio climático, la agenda posterior a los objetivos de desarrollo del milenio (incluidos los objetivos de desarrollo sostenible) y el marco para programas y planes de prevención de riesgos de desastres después de 2015. 

El Banco Mundial ofrecerá conocimientos y experiencia técnica de vanguardia sobre DRM en forma oportuna a los países asociados y continuará incorporando este tema en las inversiones de todos los sectores. También apoyará a los países en la creación y el uso de información sobre riesgos, la profundización de los perfiles de riesgo por país y sector, el fortalecimiento de las capacidades y el empleo de los análisis del riesgo espacial y estructural para fundamentar la planificación de las inversiones.

La institución se esforzará para ampliar la asistencia técnica y el financiamiento focalizado de DRM en los países en desarrollo que enfrentan altos riesgos y que carecen de recursos y capacidades para invertir en actividades a largo plazo en esta materia. Además, aumentará su apoyo en asesoría para los perfiles de riesgo financiero, las estrategias de financiamiento del riesgo y los mercados nacionales sostenibles de seguros contra riesgos de catástrofe.

En el futuro, el cambio climático y el riesgo de desastres se analizarán con más detalle, particularmente en los países que reciben financiamiento de la AIF. Los compromisos en materia de políticas públicas de la AIF-17 instan a incorporar ambos temas en las operaciones básicas del Banco Mundial, mediante: a) el requisito de que sean integrados en todos los marcos de alianza de la AIF con los países; b) el examen de todas las nuevas operaciones de la AIF relacionadas con estos temas; c) el apoyo a al menos 25 países adicionales de la AIF en el manejo de ambas cuestiones como parte de sus procesos de desarrollo, y d) el fortalecimiento e intensificación del seguimiento para capturar los beneficios comunes de estos aspectos en las actividades de asistencia técnica crediticia y de la asistencia técnica no crediticia. 

Beneficiarios

“Todavía me acuerdo del ciclón Sidr de 2007”, comentó Hasina Begum, directora de la escuela primaria Paschim Napitkhali de Barguna, Bangladesh. “Hubo alertas, pero en realidad nada podía prepararnos para lo que sucedió. El huracán azotó mi pueblo natal, Barguna, con una intensidad feroz. Las fuertes ráfagas de viento y lluvias aterrorizaron a las personas indefensas, muchas de las cuales habían abandonado sus casas y pertenencias para buscar asilo en refugios, como mi escuela”. La escuela primaria Paschim Napitkhali, un sencillo edificio de dos pisos, salvó la vida de muchas personas en 2007, cuando Barguna y otras regiones costeras fueron impactadas por mareas de más de 5 metros (16 pies) de altura asociadas con la tormenta. Este colegio, fundado por el padre de Hasina, posteriormente fue reconstruido como escuela y también como refugio anticiclones. Durante el año, el bullicio de los estudiantes llena los espacios de la escuela, pero cuando hay un huracán u otro desastre natural, el edificio se convierte también en un refugio. En 2007, este albergue por sí solo ayudó a salvar más de 800 vidas. 

Es probable que aumenten la frecuencia y la gravedad de los desastres naturales, debido a los efectos del cambio climático, por lo que Bangladesh necesita prepararse adecuadamente para estas situaciones de incertidumbre. Con esto en mente, y gracias al apoyo del Banco Mundial, (i) alrededor de 700 refugios anticiclones están siendo construidos o rehabilitados, usando un diseño que permita proteger mejor a la población costera del país.