Desarrollo impulsado por la comunidad: Resultados del sector

Desafíos

Durante la pasada década, en parte como respuesta a retos institucionales locales que enfrentaban los distintos países que salieron de una crisis financiera o política a fines de los años noventa, el desarrollo impulsado por la comunidad (CDD) se ha transformado en una estrategia operacional clave para muchos Gobiernos en la prestación de servicios debido a que este enfoque potencia el poder de decisión a nivel local y pone los recursos bajo el control directo de las comunidades. A la fecha, aproximadamente 105 países miembros del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) han realizado proyectos de CDD.

Estos programas  reconocen la creciente necesidad de adaptarse a las grandes diferencias que existen en los contextos locales, fortalecer las respectivas instituciones y fomentar una mayor participación y apoyo comunitario para el desarrollo. Si bien en general se valora el potencial y los beneficios de los enfoques de CDD, también existen diversos desafíos y limitaciones, los cuales deben abordarse cuidadosamente en el diseño y la ejecución de los proyectos:

• Se requieren nuevos modelos de apoyo a la ejecución al tiempo que los programas de CDD se amplían. Si bien la primera generación de proyectos CDD involucró pequeñas operaciones que funcionaban fuera de los sistemas formales de gobierno, la segunda y tercera generación de estos proyectos suelen desarrollarse a nivel regional o nacional. Los tipos de experiencia sectorial que se requieren para apoyar estas iniciativas se están diversificando a medida que estos programas flexibles se adaptan a las crecientes necesidades locales.
• La necesidad de convergencia con programas sectoriales y reformas de descentralización está aumentando. Cuando funcionan adecuadamente, los programas de CDD pueden ofrecer una plataforma eficaz de desarrollo local que ayuda a mejorar la focalización, la eficacia en función de los costos, la calidad de los servicios y la responsabilidad social general de las iniciativas sectoriales. Si bien pueden ayudar a integrar los principios de transparencia, responsabilidad y participación en todo el sistema del gobierno subnacional, estos programas requieren de un entorno propicio y reformas a nivel de políticas, en particular con respecto a la descentralización fiscal.
• Los sistemas de seguimiento, evaluación y aprendizaje pueden ser mejorados. La implementación dispersa, junto con las múltiples actividades y transacciones que son parte de un proyecto de CDD, puede generar desafíos a la hora de poner en práctica un sistema confiable de manejo de la información cuyo fin es recopilar datos básicos del proyecto, que luego deben ser analizados oportunamente para aportar a la toma de decisiones administrativas. Además, si bien hay más evaluaciones del impacto de los proyectos de CDD que hace 10 años, estas siguen siendo escasas. Se está prestando más atención a una mayor cantidad de evaluaciones estratégicas con el fin de construir una mejor base de evidencias.

Solución

En el último decenio, el Banco Mundial ha centrado cada vez más la atención en los préstamos destinados a programas de CDD para permitir que las comunidades se encarguen de su propio desarrollo. Estos enfoques se han utilizado para apoyar una amplia gama de necesidades en materia de desarrollo y prestación de servicios a nivel local, identificadas por las propias comunidades, entre ellas rehabilitación del alcantarillado y suministro de agua, construcción de instalaciones sanitarias y escuelas, programas de nutrición materna e infantil, caminos de acceso rural y apoyo a medios de subsistencia y microempresas. Las iniciativas de CDD que funcionaban como pequeñas operaciones independientes han ampliado gradualmente su cobertura (a menudo a nivel nacional) y han pasado a formar parte de las estrategias formales de descentralización. Los países miembros del BIRF buscan cada vez más fondos para aplicar dichos enfoques al mejoramiento urbano, en un esfuerzo por construir ciudades socialmente resilientes. En Brasil, por ejemplo, el Proyecto de Inclusión Social y Desarrollo Urbano de Recife apoya la recuperación de zonas en la cuenca del río Capibaribe y promueve el desarrollo integral y sostenible de la región mediante la participación activa de las partes interesadas.

El enfoque de CDD también ha demostrado ser útil como respuesta a los desastres naturales. Por lo general, las comunidades son las primeras en reaccionar en dichos casos y su participación y compromiso activos en la planificación y ejecución de los proyectos han sido factores clave en el éxito de muchas iniciativas de gestión de desastres financiadas por el Banco Mundial. A raíz de la crisis provocada por las inundaciones de 2010 en Pakistán, el Segundo Fondo para el Alivio de la Pobreza (i) de ese país se destinó a brindar una respuesta rápida a la tragedia y facilitar los vínculos entre las organizaciones como una manera de enfrentar la situación. El Banco Mundial proporcionó un fuerte apoyo a la recuperación, incluidos US$125 millones para financiar transferencias en efectivo para cerca de 1,4 millones de familias afectadas.

Según se analiza en el Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto, seguridad y desarrollo, el enfoque de CDD se vuelve cada vez más una estrategia operacional de preferencia en situaciones de fragilidad y posteriores a conflictos, donde los Estados enfrentan un legado de falta de capacidades y legitimidad. Las operaciones de CDD se han utilizado para la reconstrucción económica, el apoyo a la formación de coaliciones locales, el fortalecimiento de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos en el ámbito local y el fomento de la cohesión social en varios países, entre ellos Afganistán, Angola, Burundi, Nepal, Sudán y Timor-Leste.

Resultados

Si bien las operaciones de CDD varían en función de las prioridades y las capacidades de los países, aquellas que cuentan con el apoyo del Banco Mundial han probado tener efectos positivos en la lucha contra la pobreza, la determinación de objetivos en esta materia y el aumento del acceso a los servicios. Algunos de los resultados obtenidos en los últimos años por ciertos proyectos de CDD financiados por el BIRF y la AIF son:

Indonesia: el Programa Nacional para el Empoderamiento de la Comunidad-PNPM Mandiri (ejercicio de 2009 a 2012, US$4100 millones del BIRF durante cuatro años en zonas rurales y urbanas) se basa en 10 años de exitosa experiencia con iniciativas de CDD en el Programa de Desarrollo de Kecamatan (KDP, por sus siglas en inglés) y el Programa de Pobreza Urbana (UPP, por sus siglas en inglés) que se ejecutaron entre 1999 y 2011. El PNPM Rural ha dado resultados significativos en términos de la lucha contra la pobreza. Los beneficios del proyecto se inclinan fuertemente hacia los pobres y los dos quintiles más bajos de la población participante reciben la mayor parte de la ayuda. Los gastos de las familias favorecidas aumentaron un promedio de 11 % gracias a las inversiones del proyecto, beneficiando a aproximadamente 45 millones de pobres. Mientras tanto, la infraestructura construida por la comunidad es entre 30 % y 50 % más barata que la obras realizadas a través de los sistemas regulares de gobierno. El 85 % de ellas se encuentra en condiciones buenas o muy buenas cinco años después de su conclusión. 

Los resultados del PNPM Generasi (i) han mostrado un impacto considerable en los indicadores de salud y educación, con grandes mejoras en la frecuencia de los controles de peso en niños pequeños, apoyados por un aumento importante en la cantidad de madres y menores que participan en las actividades de los centros de salud de los poblados para recibir atención materna, neonatal e infantil. La malnutrición en los niños se redujo en 10 % en comparación con el nivel de control. Las cifras en educación también mostraron ciertos avances, entre los que destaca un incremento de 0,8 % en la tasa de participación escolar del grupo en edad de asistir a la enseñanza primaria.

Brasil: el Proyecto de Reducción de la Pobreza Rural de Río Grande del Norte  (i) (ejercicio de 2002, US$45 millones del BIRF) fue implementado sobre la base  del modelo de CDD descentralizado del noreste  de Brasil, donde las comunidades rurales —representadas en los consejos municipales participativos con una adhesión mayoritaria de los habitantes locales—, seleccionan, preparan, implementan, operan y mantienen inversiones prioritarias. Estas se destinaron a suministro de agua, electricidad, centros agroindustriales, ganadería y producción de alimentos para 2100 asociaciones en representación de 400 000 pobres de las zonas rurales, lo que permitió crear 12 000 puestos de trabajo y mejorar los ingresos y el bienestar social de las familias beneficiarias. El nuevo papel de las asociaciones comunitarias en los consejos municipales mejoró el gobierno local y la relación entre las comunidades pobres y las autoridades estatales y locales.

Azerbaiyán: el Proyecto de Inversión Rural (i) (ejercicio de 2004, US$15 millones de la AIF más un financiamiento adicional de US$15 millones), diseñado para mejorar las condiciones de vida mediante la construcción de un mejor acceso y uso de la infraestructura rural, apoyó la rehabilitación de obras básicas en comunidades rurales pobres de todo el país. Una vez terminado el proyecto, el tiempo de viaje a las escuelas secundarias y a los mercados disminuyó en 47 % y 26 %, respectivamente, en los lugares donde los caminos rurales se habían reparado. Además, el 78 % de los productos agrícolas ahora es transportado directamente por los propios agricultores a los mercados, una ventaja significativa en comparación con los poblados no beneficiados de la misma región, donde el porcentaje es solo de 18 %. La tasa de matrícula en las escuelas primarias aumentó un 25 % después de la restauración de los edificios. El éxito de este proyecto dio lugar a una segunda iniciativa financiada por el Banco en el ejercicio de 2012.

Benin: en el Proyecto Nacional de Desarrollo Impulsado por la Comunidad (i) (ejercicio de 2005, US$50 millones de la AIF más US$12 millones complementarios) 1518 comunidades (40 % de las existentes en Benin) completaron subproyectos de infraestructura, lo que dio lugar a la construcción o rehabilitación de 3170 aulas, 144 centros de salud y 101 sistemas de agua y saneamiento. Unos 158 500 estudiantes se matricularon en las escuelas construidas o restauradas, lo que representa el 10 % de la inscripción total en educación primaria del país. Más de 23 000 personas obtuvieron acceso a una fuente de agua mejorada, cifra que corresponde a alrededor del 8 % de la expansión anual observada en el acceso de la población rural a dicho recurso entre los grupos más pobres. Una cantidad adicional de 38 000 personas (77 % de ellas mujeres) en 512 comunidades desatendidas obtuvieron servicios de microfinanciamiento. A nivel nacional y sectorial, el proyecto logró aplicar un enfoque estructurado para la integración del CDD en las políticas nacionales y las estrategias sectoriales.

Marruecos: el programa de la Iniciativa Nacional de Desarrollo Humano (INDH, por sus siglas en inglés) —fase 1, 2005-2010, US$1100 millones, de los cuales el BIRF financió US$100 millones— recurrió a la participación y planificación a través de las bases para mejorar las condiciones de vida y el protagonismo de los pobres en las comunidades seleccionadas. La iniciativa también apoyó el acceso de los grupos vulnerables a servicios sociales y económicos prestados por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Se financiaron más de 22 000 subproyectos que llegaron a más de 5 millones de beneficiarios. En ese sentido, las evaluaciones de la primera fase en curso muestran resultados impresionantes, como: i) 19 % de los hogares vulnerables informó haber participado en la totalidad o parte del proceso participativo de la INDH; ii) 62 % de los hogares y 60 % de las mujeres en las comunidades seleccionadas informaron un aumento en el acceso y uso de la infraestructura básica después de la ejecución del subproyecto, y iii) 46 % de los hogares indicó que sus medios de subsistencia habían mejorado. Tras la exitosa conclusión de este proyecto, se aprobó una segunda fase (i) (INDH 2, US$300 millones) que apoyará actividades de generación de ingresos, mejoramiento del acceso a servicios básicos e infraestructura clave en las regiones más pobres del país.

Mongolia: el Proyecto de Medios de Subsistencia Sostenibles (ejercicio de 2008, US$33,5 millones de la AIF) y el Proyecto de Medios de Subsistencia Sostenibles II (i) (2008-2012) tienen como objetivo mejorar la seguridad y la sostenibilidad de los medios de sustento mediante la ampliación de los mecanismos institucionales que reducen la vulnerabilidad de las comunidades en todo Mongolia. El proyecto se estructura en torno a tres componentes —gestión de riesgos de pastoreo, iniciativas comunitarias y desarrollo del microfinanciamiento— y ha beneficiado a más de 1,7 millones de personas  o dos tercios de la población.  Más de 36 000 pastores mejoraron sus habilidades en gestión de riesgos. Se modernizaron más de 1000 hospitales de zonas rurales y la proporción de niños que alojan en residencias de estudiantes (esencial en una sociedad nómada) se incrementó en 169 %. Se entregaron más de 39 000 microcréditos, recursos que beneficiaron a más de 180 000 personas, ya sea directa o indirectamente, con miras a mejorar los medios de subsistencia. A nivel de políticas, el enfoque de CDD a la prestación de infraestructura comunitaria ha sido adoptado como modelo para la elaboración de presupuestos locales y la ejecución conforme a la nueva Ley de Presupuesto Integrado que se ha puesto en práctica en todo el país a partir del 1 de enero de 2013. En general, las innovaciones introducidas y el uso del enfoque participativo en la elaboración y ejecución de los presupuestos locales son parte integral de la estrategia de Mongolia para lograr un crecimiento ecológico inclusivo, lo que permite garantizar que los beneficios de la gran riqueza mineral que aumenta rápidamente en el país puedan repartirse de manera más amplia entre todas las comunidades.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

Entre los ejercicios de 2002 y 2011, el BIRF y la AIF aprobaron 734 proyectos que adoptaron un enfoque de CDD, ya sea en su conjunto o en componentes específicos. El financiamiento total de la institución destinado a esta área, que contó con la gestión y el control directo de las comunidades y los gobiernos locales, fue de US$22 500 millones, promediando US$2200 millones al año (con un máximo en el ejercicio de 2010 basado en varios grandes proyectos aprobados en Asia oriental y meridional). El número de proyectos de CDD aprobado cada año entre el ejercicio de 2002 y 2010 se mantuvo bastante constante, con un ligero descenso durante el ejercicio de 2011, aunque la cantidad de préstamos para CDD en ese año (US$2600 millones) fue comparable con el financiamiento entregado antes del ejercicio de 2010, ya que habían sido aprobados varios grandes proyectos en África y Asia oriental y meridional  

Vincular el desarrollo impulsado por la comunidad con el desarrollo local requiere de un enfoque que combine múltiples disciplinas y sectores, además de mejoras en la descentralización de los recursos destinados a las autoridades locales, así como también en los sistemas de gobernabilidad y rendición de cuentas. El Banco Mundial, gracias a su experiencia en una amplia gama de sectores, ha prestado apoyo mediante la implementación permanente de productos de conocimientos, investigación, directrices operacionales y estándares para las adquisiciones comunitarias, inversión, formación de capacidades, inclusión de género, seguimiento y evaluación, e información y comunicaciones factibles de utilizar para mejorar la calidad de las operaciones de CDD en los países miembros.

Asociados

El Banco Mundial ha trabajado con varios asociados nacionales, regionales y mundiales para apoyar sus programas de CDD. Muchas operaciones importantes en este ámbito, tales como el Programa de Solidaridad Nacional de Afganistán (i) y el Programa de Desarrollo de Kecamatan en Indonesia, han recibido también financiamiento de otros donantes bilaterales y multilaterales, como el Banco Asiático de Desarrollo (BAD). A nivel empresarial, varios fondos fiduciarios de donantes (por ejemplo, el Fondo Fiduciario de Noruega y Finlandia para el Desarrollo Social y Ambientalmente Sostenible, el Fondo Japonés de Desarrollo Social y el Programa de Colaboración entre el Banco y los Países Bajos) han aportado recursos para la creación de herramientas de CDD, la formación de capacidades y la realización de estudios de impacto. Entre 2003 y 2008, una asociación con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) (i) se centró en el mejoramiento de los programas de CDD, en especial en África.

Las alianzas con el sector privado, incluidas aquellas con fundaciones comunitarias y organizaciones confesionales, están cada vez más presentes a la hora de respaldar el trabajo de CDD en todos los países miembros del BIRF y la AIF. Este tipo de cooperación ha incorporado la labor a través del Fondo de Desarrollo Comunitario Sostenible del Petróleo, el Gas y la Minería (i) administrado por la Corporación Financiera Internacional (IFC), que trabaja con las industrias extractivas para apoyar iniciativas de CDD en las respectivas comunidades.

Próximos pasos

Al mismo tiempo que consolida sus programas de financiamiento para el desarrollo local e impulsado por la comunidad en los próximos años, el Banco Mundial continuará centrando sus análisis y la orientación sobre los programas en varias áreas:

• Uso de herramientas de responsabilidad social para mejorar el gobierno local y mitigar riesgos; 
• Incorporación del enfoque de CDD en contextos de conflictos, situaciones posteriores a conflictos, fragilidad y gestión de desastres;
• Empoderamiento de la mujer e inclusión juvenil en los programas de CDD;
• Implementación de programas nacionales de CDD mediante plataformas locales de desarrollo;
• Vinculación con el sector privado para proyectos de medios de subsistencia productivos y programas de bienestar público;
• Evaluación del impacto y mejoramiento de los sistemas de seguimiento, y
• Aplicación de enfoques de CDD como respuesta a los desafíos del cambio climático. Las comunidades, en particular las más pobres, están expuestas a riesgos significativos ocasionados por los efectos de este problema, impactos directos como aquellos provocados por fenómenos climáticos adversos y variaciones en la disponibilidad del agua, así como también indirectos, como la migración de la población y el aumento de las tensiones sociales. El CDD es un enfoque muy adecuado tanto para despertar conciencia respecto del cambio climático como para aplicar medidas de mitigación y adaptación.  

Beneficiarios

El Proyecto de Inversión Rural en Azerbaiyán (AZRIP, por sus siglas en inglés) apoya a los miembros de la comunidad y los gobiernos municipales en la identificación de infraestructura prioritaria y en la ejecución de los proyectos. Las comunidades reciben donaciones en bloque de hasta US$85 000 y seleccionan a proveedores para que ejecuten sus microproyectos.

“La principal fuente de ingresos de nuestra familia es la agricultura”, dijo Aliyev Mahir del poblado de Garamanti, en Yevlakh Rayon. “Sufríamos de grave escasez de agua para regar. Escuchamos hablar sobre las actividades del [proyecto] en nuestra comunidad. Todas las personas del poblado participaron en el proceso de movilización. La parte interesante de este proceso fue la definición e identificación del ‘problema prioritario’. Una gran mayoría de los habitantes votó a favor de un proyecto de suministro de agua para riego como prioridad número uno... [Como resultado del proyecto], los ingresos agrícolas se incrementaron en más de 30 %". 

Quliyev Ilham Muhammed, de Oglu, un poblado de Navai en Hajiqabul Rayon, indicó: "Ha pasado más de un año desde que el AZRIP completó sus actividades en nuestra aldea. Estamos muy satisfechos con las condiciones actuales. Ahora puedo ahorrar bastante en costos de transporte. Debido a las malas condiciones del camino, antes solía vender los productos agrícolas aquí mismo o a los intermediarios que venían a recogerlos acá. Yo sabía que los precios que me ofrecían eran muy bajos. Sin embargo, no tenía otra opción. En la actualidad, llevo más del 75 % de los productos agrícolas y ganaderos al mercado del pueblo más cercano. En promedio, obtengo precios 25 % más altos para los cultivos y 35 % para los productos ganaderos. Gracias al ‘Microproyecto de Rehabilitación del Camino AZRIP’, mis ingresos aumentaron sustancialmente y puedo mantener mejor a mi familia. Ahora estoy seguro de que el ‘buen camino’ es un indicador del éxito empresarial".