Minería: Resultados del sector

Desafío

Muchos países consideran que la minería es un motor clave del desarrollo económico. En este sentido, existe amplia evidencia de que aquellas naciones que adoptan leyes mineras modernas y ofrecen un entorno propicio pueden atraer la inversión del sector privado en actividades de exploración y operación minera. Esto, a su vez, contribuye a aumentar las recaudaciones tributarias, los ingresos por concepto de exportaciones, las oportunidades de empleo, el desarrollo de obras de infraestructura (en especial en zonas rurales) y la transferencia de tecnología a los países receptores. No obstante, si bien la extracción de recursos minerales proporciona a las economías en transición grandes oportunidades de desarrollo económico, existe el riesgo de que estas operaciones se conviertan en enclaves socioeconómicos y causen daño medioambiental. Por este motivo, es importante que los Gobiernos presten atención a los aspectos sociales y ambientales y se comprometan con el buen gobierno y la transparencia. Los países, las comunidades y las empresas enfrentan temas difíciles con respecto a las oportunidades y los riesgos al momento de tomar medidas para garantizar un enfoque responsable sobre la explotación de los recursos minerales.

Solución

En respuesta a este desafío, el enfoque del Banco Mundial respecto de la reforma del sector minero ha evolucionado considerablemente en los últimos 20 años. En un principio, se hizo hincapié en el cambio de las políticas, leyes e instituciones a fin de aumentar la inversión privada y los correspondientes resultados económicos. A mediados de la década de 1990, la necesidad de mejorar el desempeño ambiental se convirtió en una parte esencial de los esfuerzos. Desde entonces, y cada vez que ha sido necesario, la asistencia técnica destinada a la industria minera incluye la revisión de leyes y reglamentos con el propósito de garantizar la adecuada consideración de las disposiciones ambientales. En la década pasada, los asuntos de desarrollo comunitario y regional han pasado a formar parte del diálogo y la asistencia y han incluido los efectos sobre la mujer y otros grupos a menudo desfavorecidos. En algunos países, la adecuada recolección, administración y distribución de ingresos fiscales del sector son los principales factores que impulsan este crecimiento, mientras que en otros, la estrategia de desarrollo puede prestar más atención al propio sector minero como catalizador de la industrialización. Con el tiempo, el apoyo del Banco Mundial a la minería ha pasado por todas estas fases y, hoy en día, proporciona un enfoque más integral al abordar todas las etapas de desarrollo involucradas.

Las reformas del Banco en relación con este sector enfatizan las políticas y programas que aumentan el valor agregado, tanto a nivel comunitario (minas individuales) como regional o nacional (minería en su conjunto). El primer nivel se centra en el desarrollo de las capacidades humanas e institucionales en las comunidades receptoras con el objetivo de aprovechar las nuevas oportunidades de negocios que brinda una mina. Mientras que el segundo percibe a la industria de la minería como la primera parte de una plataforma de desarrollo integrada con infraestructura compartida, un conglomerado industrial minero y, posteriormente, el catalizador de otras actividades o grupos industriales. Si bien la mayor parte del trabajo sobre la reforma del sector minero que cuenta con el apoyo del Banco Mundial se ha relacionado con inversiones de mediana y gran escala, también se han hecho esfuerzos dirigidos a  la pequeña minería  pequeña y la minería artesanal. El apoyo del Banco a esta última se ha centrado en la formalización del sector y, en particular, el mejoramiento de las formas de sustento, y el aumento de la productividad y el desempeño ambiental. La clave en el respaldo de estas metas es la necesidad de eliminar el comercio de minerales que provienen de zonas que atraviesan por conflictos. A este respecto, la institución trabaja con los Gobiernos, la industria, las comunidades y la sociedad civil para apoyar los sistemas de certificación y garantizar que estos consideren las posibles repercusiones en la minería artesanal.

Resultados

Algunos ejemplos de logros obtenidos gracias a la asistencia  de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) son:

Tanzanía: entre 1994 y 2000, la AIF apoyó la asistencia técnica al sector minero en ámbitos como la legislación y reglamentación minera, el régimen fiscal minero, las políticas ambientales y su aplicación, la privatización de las empresas estatales y el fortalecimiento de la capacidad institucional. La inversión extranjera directa en este sector aumentó de una cifra menor a US$10 millones al año entre 1990 y 1999 a un promedio anual de US$250 millones entre 2001 y 2008. Sin embargo, debido a que el régimen fiscal fue diseñado para atraer la inversión a un sector de alto riesgo y en declive, los ingresos tributarios por concepto de minería representaron solo el 4 % de los ingresos fiscales totales en 2007 y por ello muchas comunidades mineras no quedaron satisfechas con los beneficios que les aportaban las operaciones del sector. Desde 2009, la AIF ha apoyado al Gobierno de Tanzanía en el fortalecimiento de su capacidad de gestión del sector minero a fin de mejorar los efectos socioeconómicos de la minería. En 2010, el Gobierno aprobó una nueva ley de minería que aumenta de 3 % a 4 % la tasa de regalías que se paga por los minerales y permite su participación en todos los futuros proyectos mineros.

Madagascar: desde 1998, la AIF ha apoyado la reforma del sector minero en Madagascar a través de una serie de proyectos de asistencia técnica para atraer la inversión, mejorar el desempeño ambiental del sector y garantizar que los beneficios sean de amplio alcance. Los cambios fomentaron un importante aumento de la actividad, incluido el desarrollo de operaciones mineras de gran envergadura en ilmenita y níquel/cobalto. En vista de la pobreza generalizada del país, el Gobierno emprendió una estrategia centrada en fortalecer el buen gobierno local, descentralizar los ingresos fiscales y prestar asistencia técnica a las asociaciones comunitarias y los gobiernos municipales para integrar la administración de los recursos minerales en sus planes de desarrollo. Entre 2005 y 2006, se firmaron dos acuerdos de inversión por un total de US$5500 millones. Durante la construcción de dos minas se crearon aproximadamente 12 000 puestos de trabajo a nivel nacional. Una mina de ilmenita se inauguró en 2009 y una de níquel/cobalto en 2012, y de acuerdo con informes de la empresa, esta podría convertirse en la mayor mina de níquel laterítico del mundo en 2014. Además, se establecieron comités forestales en las minas para ayudar con la biodiversidad y la planificación del uso del suelo. Ambas empresas mineras han brindado una amplia capacitación de corto plazo y alguna formación de largo plazo a los trabajadores, la que permitirá entregar a las comunidades locales una fuente de ingresos después del cierre de las minas. Las dos compañías adoptaron una orientación proactiva y permiten que las pequeñas y medianas empresas locales aprovechen las oportunidades de negocios que surgieron durante la construcción y explotación. Cerca de la mina de ilmenita, se construyó un puerto para usos múltiples financiado parcialmente por el Banco Mundial (US$32 millones, 2006), mientras que la mina de níquel/cobalto realizó una importante actualización de su puerto existente. Ambas operaciones proporcionan energía a las zonas locales circundantes. Además, otro objetivo fue establecer una base en el contexto de la mina de ilmenita que proporcione a las comunidades locales una fuente de ingresos tras su clausura.

Mongolia: se trata de un país rico en recursos naturales, principalmente oro, cobre, carbón, uranio y petróleo. La reforma del sector, que contó con el apoyo de la AIF, se inició en 1997 y dio lugar a la adopción de una ley de minería moderna que impulsó un aumento de la exploración y explotación de los minerales. En los últimos años, el sector minero ha sido un motor clave para el crecimiento de 7,8 % anual del PIB entre 2000 y 2008. Las exportaciones totales de minerales aumentaron de US$267 millones en 2000 a US$2300 millones en 2010. Y si el sector minero representaba el 8,5 % del PIB en 2000, había aumentado a 25 % en 2010. Sin embargo, mientras sucedía esto, la transparencia y la apertura del sector se convirtieron en una preocupación importante para las autoridades responsables de la formulación de políticas y el público en general. Para hacer frente a estas inquietudes, la ley de minería de 2006 obligó a las empresas relacionadas con las industrias extractivas a informar sus pagos al Gobierno. Por su parte, en 2007 y con el apoyo de la AIF, el Gobierno puso en marcha su Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) y se convirtió en un país que cumple a cabalidad con dicha iniciativa. La asistencia de la AIF a Mongolia en esta área se centra ahora en el uso de los recursos fiscales generados por la minería para fomentar el desarrollo sostenible en las regiones afectadas por las actividades de las industrias extractivas. La AIF apoya el fortalecimiento institucional en el sector minero del país, en particular la capacidad de reglamentación de las operaciones del catastro minero y la gestión eficaz de las cuestiones ambientales y sociales. También, respalda la creación de la infraestructura necesaria para explotar los recursos naturales.

Uganda: durante el periodo de 2004 a 2011, el Banco Mundial, junto con el Banco Africano de Desarrollo y el Fondo Nórdico de Desarrollo, invirtió aproximadamente US$32 millones en el fortalecimiento de la capacidad del Gobierno para desarrollar un sector minero solvente basado en la inversión privada y realizar mejoras en zonas de minería artesanal y a pequeña escala. La inversión anual en exploración minera aumentó significativamente, de US$5 millones a US$47 millones entre 2004 y 2011, con una inversión acumulativa total de US$329 millones en ese lapso. Las exportaciones de cemento, oro y cobalto (que representan aproximadamente un 95 % de las exportaciones totales) también aumentaron durante el mismo periodo, de US$22 millones al año en 2004 a un máximo de entre US$250 y US$350 millones en 2008, para luego bajar a US$120 millones a fines de 2010 como resultado de la disminución en los precios de los productos básicos. En parte debido al incremento del volumen y los precios de la producción minera, pero también a raíz  de la mayor capacidad del Gobierno, los ingresos fiscales totales aumentaron más del doble durante la duración del proyecto. Este crecimiento de la recaudación coincidió con la mayor transparencia en los dineros que percibe el sector minero, como lo demuestra la publicación periódica de los ingresos de dicho sector. El proyecto tuvo también un efecto importante en los ingresos y los resultados operacionales de la minería artesanal, que aumentaron en 60 %, de US$4,81 diarios a US$5,00 y US$7,50 al día para los metales preciosos y minerales industriales, respectivamente. Además, al término del proyecto, el Gobierno de Uganda había recibido y aprobado 590 planes de salud y seguridad para los mineros artesanales, comparado con 2003 cuando no hubo ninguno.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

Entre 1988 y 2012, el Banco Mundial aportó unos US$1400 millones para apoyar la reforma del sector minero. En diciembre de 2012, la institución brindaba un respaldo directo mediante financiamiento a través de 12 proyectos con un compromiso financiero de US$364 millones. Debido en parte a su enorme potencial minero y los altos niveles de pobreza, África recibe aproximadamente el 70 % de estos recursos, esto es, US$246 millones, a través de ocho proyectos. Los fondos restantes se asignan mediante dos iniciativas en Asia oriental (US$26,3 millones) y dos en Asia meridional (US$92 millones). Los proyectos varían en tamaño (de US$9,3 millones para Mongolia en 2008 a US$200 millones para México en 1991) y complejidad, y tardan de cinco a siete años en completarse. En 2012, se aprobaron dos nuevas actividades: Guinea (US$20 millones) y Camerún (US$30 millones).

El Banco Mundial   trabaja en estrecha colaboración con otros donantes y organismos multilaterales en este sector. A menudo canaliza recursos de diversas fuentes hacia fondos fiduciarios para apoyar el trabajo en proyectos no crediticios, como programas de asistencia técnica y de asesoramiento. En diciembre de 2012, el sector minero tenía un total de 107 donaciones activas con una capacidad financiera de unos US$121 millones. Parte importante del financiamiento se ha destinado a iniciativas en la República Democrática del Congo (tres donaciones, US$47 millones) y la EITI (47 donaciones, US$25 millones).

Asociados

El Banco Mundial trabaja estrechamente con diversas partes interesadas en la aplicación de la reforma del sector minero. En la actualidad, es más frecuente que se consulte a los gobiernos subnacionales, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las comunidades locales y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) acerca de los diversos aspectos de la asistencia que presta el Banco. En especial en el caso de la EITI, hubo un fuerte énfasis en congregar a todos los actores importantes del sector minero para trabajar juntos en el logro de una mayor transparencia. Este Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes (EITI-MDTF), administrado por el Banco, se puso en marcha en 2003 y promueve y apoya un mejor gobierno y transparencia en los países en desarrollo ricos en recursos naturales mediante la publicación y verificación completa de los pagos de las empresas y los ingresos públicos generados por las industrias del petróleo, el gas y la minería. El fondo fiduciario da asistencia actualmente a 37 países solicitantes que se encuentran en distintas fases de implementación de la EITI.

Próximos pasos

Si bien todavía muchos países que buscan ayuda se encuentran en las primeras etapas de la reforma del sector minero (es decir, políticas y legislación para aumentar la inversión), la mayor parte de la nueva asistencia técnica del Banco Mundial incluye un fuerte enfoque en áreas específicas de trabajo que aumentarán los beneficios para las comunidades locales y mejorarán el buen gobierno a nivel nacional y subnacional. Con el fin de potenciar las oportunidades que ofrece un sector minero dinámico y garantizar que su desarrollo contribuya a la lucha contra la pobreza y el crecimiento ecológico inclusivo, se trabaja en varios ámbitos:

• mejorar las funciones de las fundaciones y los acuerdos de desarrollo comunitario para promover el crecimiento sostenible en torno a las comunidades mineras y aumentar las adquisiciones internas de la industria;
• crear capacidades en los gobiernos locales y la sociedad civil para administrar y controlar los mayores ingresos provenientes de la minería, así como las dimensiones ambientales y sociales del desarrollo minero;
• mejorar el diseño y la eficacia de los regímenes fiscales mineros;
• administrar los ingresos fiscales del sector minero para mejorar su contribución al desarrollo sostenible de las regiones afectadas por las actividades mineras;
• colaborar con el sector privado, las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil para mejorar las formas de sustento de los mineros artesanales y a pequeña escala y eliminar el comercio de minerales en zonas de conflicto, y
• aprovechar la inversión del sector privado en infraestructura asociada con el desarrollo de los recursos naturales para el bien público y la diversificación de la economía.