Transporte: Resultados del sector

Desafío 

La infraestructura y los servicios de transporte aún necesitan ser más seguros, limpios y accesibles, particularmente en los países en desarrollo. Estos servicios requieren responder a la creciente  urbanización y motorización con soluciones que faciliten la movilidad urbana; la pobreza rural con mecanismos de accesibilidad más eficientes y duraderos, y la necesidad de que los países de ingreso mediano bajo sean más competitivos en el mercado mundial. El transporte debe ser más dinámico para impulsar la creación de empleos especializados a largo plazo, bajar el elemento de costo de la seguridad alimentaria y abordar la mitigación y adaptación al cambio climático. 

Existen más probabilidades de reducir la pobreza cuando las comunidades tienen acceso en todo momento y en todas las condiciones climáticas a los servicios esenciales y a los mercados. A pesar de este conocimiento, se estima que 1000 millones de personas, o alrededor del 40 % de la población rural en los países que reciben asistencia de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), carecen de acceso directo a una ruta vial que pueda utilizarse todo el año. Además, la falta de mantenimiento de rutina pone en peligro las condiciones de muchas obras de infraestructura caminera, especialmente en las zonas rurales. Los sistemas de transporte urbano en las ciudades en desarrollo enfrentan retos mayores también debido al continuo crecimiento de la población urbana, la mayor cantidad de vehículos privados y la congestión que esto ocasiona, y la deficiencia o incluso la falta de sistemas de transporte público. 

Las mejoras en el transporte tienen un impacto más significativo en los pobres cuando forman parte de un programa de desarrollo intersectorial. Se logra mayor eficiencia también a través de un enfoque multimodal, tal como mejorar la movilidad de los pasajeros y del transporte de carga. Sin embargo, el mejoramiento de la infraestructura y los servicios de transporte no es suficiente. Asimismo, el funcionamiento de las instituciones y el acceso de los profesionales al conocimiento adecuado son cruciales para obtener soluciones efectivas en esta área. 

Solución 

El transporte desempeña una función significativa en el crecimiento económico a nivel subnacional, nacional, regional y mundial, y tanto el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) como la AIF facilitan estrategias más efectivas que son necesarias para aprovechar las contribuciones de este sector a poner fin a la pobreza extrema y a promover la prosperidad compartida. 

El financiamiento del BIRF en esta materia se focaliza en facilitar el crecimiento económico y la integración regional a través de los mercados nacionales e internacionales. Los altos costos del transporte aumentan el efecto de la distancia y disminuyen las oportunidades comerciales, al tiempo que los servicios de transporte de bienes pueden ayudar a que los bienes que se comercializan sean más accesibles y que los países en desarrollo construyan cadenas de suministro más complejas que faciliten el comercio. El énfasis del BIRF en la reducción de los costos del transporte de las mercancías hace que los productores incrementen sus ingresos disponibles. 

Las capacidades multidisciplinarias de la AIF permiten la implementación de iniciativas integrales que abarcan diversos sectores económicos. Por lo tanto, los compromisos de la AIF ayudan a los Gobiernos a formular políticas, estrategias y programas nacionales y rurales de transporte; desarrollar enfoques sectoriales, e impulsar la cooperación de múltiples donantes en las inversiones de transporte rural. Además, debido a su trabajo en varios programas de caminos, la AIF ha desarrollado una sólida capacidad para diagnosticar los obstáculos y puede recomendar soluciones que alienten la innovación institucional, tal como los fondos de rutas viales de segunda generación, para una implementación más exitosa de nuevos proyectos y programas. 

La cartera conjunta del BIRF y la AIF abarca temas de transporte urbano, ferroviario, marítimo y aéreo, y contiene proyectos que apuntan a mejorar la competitividad comercial a través de reformas e inversiones en el sector. La proporción del financiamiento para caminos, como porcentaje del financiamiento total del sector del transporte, disminuyó del 68 % en el ejercicio de 2007 al 60 % en el ejercicio de 2013. 

Además, la buena gestión institucional, que incluye actividades contra actos de corrupción, recibe una mayor atención en las iniciativas del BIRF y la AIF relativas al transporte. El Banco Mundial ha adoptado la estrategia de buen gobierno y lucha contra la corrupción (GAC, por sus siglas en inglés) en su programa de asesoría sobre infraestructura y, desde 1999, ha desarrollado un sistema de conocimientos de los costos de las rutas viales (ROCKS, por sus siglas en inglés) para seguir y establecer valores de referencia de los costos de los proyectos de caminos y carreteras financiados por el Banco.

Resultados 

Desde 2002, los proyectos respaldados por el Banco Mundial han ayudado a construir o rehabilitar más de 260 000 kilómetros de caminos. Algunos resultados de proyectos financiados por el BIRF/AIF son: 

En Nigeria, el Proyecto de Transporte Urbano de Lagos (ejercicios 2002-2011) apoyó un sistema de transporte rápido por autobús (BRT, por sus siglas en inglés), el primero de su tipo en África al sur del Sahara, como un ejemplo de un enfoque amplio e integrado para mejorar el transporte público. En Lagos, ahora unos 200 000 trabajadores utilizan diariamente este sistema. Además de ser un medio seguro, limpio y confiable, los pasajeros del BRT también se han beneficiado con una disminución promedio del 30 % en las tarifas, a pesar de un aumento del 100 % en los costos del combustible. El tiempo de viaje también ha disminuido en un 40 %, y el tiempo promedio de espera en un 35 %. El tiempo dedicado por los hogares pobres a viajes se redujo de 90 minutos en 2003 a 23 minutos en junio de 2009, en tanto que el dinero gastado en esta actividad disminuyó de 150 nairas a 100 nairas en el mismo periodo.

Un Proyecto de Facilitación del Comercio y el Transporte por un monto de US$20 millones, financiado por el BIRF y ejecutado entre los ejercicios de 2007 y 2012, ayudó a posibilitar el transporte de carga entre la ex República Yugoslava de  Macedonia y los países vecinos de Europa sudoriental, a través de la eliminación de los embotellamientos en ciertas zonas fronterizas y el mejoramiento de la eficiencia y la calidad de las carreteras y los servicios de ferrocarriles a lo largo del Corredor X de la Red Transeuropea de Transporte. Por ejemplo, el tiempo de espera para automóviles y buses en el cruce fronterizo de Blace se redujo de un promedio de 10 minutos en 2008 a 2,5 minutos en 2012 a la entrada y de 12 minutos en 2008 a 1,9 minutos en 2012 a la salida del país. Esto representa disminuciones en el tiempo de espera para los autos de 75 % a la entrada y de 84 % a la salida. El tiempo de tramitación de los trenes de carga bajó de 450 minutos a 90 minutos en las estaciones fronterizas ubicadas en el Corredor X, en parte gracias al moderno sistema de telecomunicaciones y los protocolos fronterizos relacionados con las operaciones de las aduanas y los ferrocarriles, los cuales fueron introducidos por el proyecto. 

En México, el BIRF —en asociación con el Fondo del Carbono y el Fondo para una Tecnología Limpia (CTF, por sus siglas en inglés)— contribuye a avanzar hacia un crecimiento con emisiones más bajas de carbono. El Programa de Transformación del Transporte Urbano (ejercicios 2010-17) propuso reducir las emisiones de CO₂ en las ciudades de México en aproximadamente 1,96 millones de toneladas por año a comienzos de 2017 a través del desarrollo de capacidad y la creación de 18 sistemas de transporte integrados. Este proyecto fue una ampliación del proyecto prototipo del Fondo del Carbono denominado Sistema de Transporte Rápido por Autobús (BRT) en Insurgentes en la Ciudad de México (ejercicio de 2006), que fue el primer corredor de transporte masivo en superficie de la capital mexicana. A fines de 2012, el 17 % de los usuarios del BRT en Insurgentes tenían automóvil, pero eligieron usar este sistema, y la demanda había alcanzado un promedio de 290 000 vueltas por día laborable, con picos de más de 300 000 viajes diarios.

En Armenia, el Proyecto de Mejora de Rutas Viales Esenciales (ejercicios 2009-2014) rehabilitó alrededor de 442 kilómetros de redes de caminos. Desde la aprobación del proyecto, se crearon unos 39 800 meses-persona de empleos en las obras de construcción y el tiempo de viaje para los usuarios de los caminos ha bajado en 58,5 % en las áreas que han sido mejoradas durante el proyecto. Además, los diseñadores y contratistas locales aplicaron con éxito nuevas tecnologías y normas de diseño apropiadas y rentables basadas en prácticas internacionales, fortaleciendo la sostenibilidad de las inversiones y mejorando la seguridad para los peatones.

En Brasil, el Proyecto de Transporte Masivo de Río de Janeiro (ejercicios 2010-17) apuntó a mejorar el nivel del servicio proporcionado a los usuarios de transporte ferroviario suburbano, implementar un sistema de transporte ferroviario suburbano para avanzar en un crecimiento con emisiones de carbono más bajas y mejorar la administración del transporte y el marco de políticas en la Región Metropolitana de Río de Janeiro. A través de la implementación de un sistema de boleto electrónico único, el proyecto incrementó la asequibilidad, permitió ahorros promedio de 2,62 reales por usuario, al mismo tiempo que posibilitó reducciones en el tiempo de viaje y en las transferencias entre los diferentes modos de transporte. Además, se ha observado un incremento en los empleos formales del 71 % al 72,15 % durante el lapso 2009-2010, al igual que una distribución más equilibrada de los empleos en toda la región.

En Argentina, el Proyecto de Seguridad Vial (ejercicios 2010-16) se focalizó en contribuir a reducir las lesiones y muertes en las rutas viales mediante el fortalecimiento institucional, la mejora en la capacidad de gestión para la seguridad de los caminos y la disminución de accidentes de tránsito en corredores piloto seleccionados. Durante el año de implementación del proyecto, el uso de cascos aumentó un 14 %, el de cinturones de seguridad un 4 % y el de sillas infantiles un 2,8 %. En un contexto de un incremento del 15 % en la cantidad de vehículos observado entre 2008 y 2011, también se  ha observado una baja de un 12,5 % en las muertes por accidentes de tráfico. 

En Senegal, el proyecto de la autopista Dakar-Diamniadio (ejercicios 2009-2016) ya se ha traducido en importantes beneficios para el área metropolitana de Dakar, el núcleo económico del país. Los tiempos de viaje entre el centro de Dakar y Diamniadio bajaron de unos 90 minutos en 2009 a 30 minutos en 2013, reduciéndose el costo de la congestión (estimado en 4,6 % del PIB de Senegal). Este proyecto —la primera autopista de peaje en África (fuera de Sudáfrica)— movilizó financiamiento de la AIF, la Corporación Financiera Internacional (IFC), el Banco Africano de Desarrollo (AfDB) y el Organismo Francés de Desarrollo, así como del sector privado, lo cual constituye una asociación pública-privada que podría ser replicada  en otros lugares de la región. La AIF tomó la iniciativa en cuestiones sociales para mitigar los impactos del reasentamiento de 4500 viviendas y 1200 empresas, y además rehabilitar el vecindario a través del cual pasa el camino con peaje, dando especial atención al tema de la protección contra inundaciones.

Contribución del Grupo del Banco Mundial 

Los compromisos del Banco Mundial para proyectos de transporte retornaron a los niveles previos a la crisis, luego de triplicarse entre los ejercicios de 2004 y 2013. La proporción del financiamiento para caminos y carreteras disminuyó a los niveles registrados antes de la crisis, con un 60 % del total del financiamiento en el ejercicio de 2013 (el mismo valor que en el ejercicio de 2014); se observó la misma tendencia en el caso de las vías férreas, las cuales representaron un 7 % del total de compromisos en el mismo ejercicio. Se registró una notoria expansión en el financiamiento para el transporte urbano, llegando a 19 % en el ejercicio de 2013. Las inversiones para el sector portuario y el de transporte de carga han variado del 2 % al 4 % durante la última década. 

La distribución modal de todos los proyectos de transporte financiados por el BIRF y la AIF entre los ejercicios de 2004 y 2013 muestra que los caminos y las carreteras representan el 57 %, el transporte urbano el 14 %, los ferrocarriles el 6 %, la aviación el 3 %, y los puertos y el transporte de carga el 5 %, mientras que el 15 % restante se distribuye entre transporte general y administración pública del transporte. Esta división modal más diversificada de la cartera demuestra el potencial de desarrollo del transporte ferroviario y marítimo, en particular del de carga de larga distancia, y la función vital del transporte aéreo, por ejemplo, en el envío de artículos de alto valor que necesitan llegar rápidamente a los mercados. 

Los compromisos para el transporte urbano han aumentado constantemente durante la última década, del 7 % en el ejercicio de 2004 al 19 % en el ejercicio de 2013. Esta mejora en la concentración en el transporte urbano refleja la respuesta del Banco Mundial a los crecientes retos que plantea el dramático crecimiento de los asentamientos en las ciudades en sus países clientes. 

Asociados 

El alcance mundial y la experiencia del BIRF y la AIF, junto con su capacidad de trabajar en disciplinas y modos de transporte diferentes, han sentado las bases para varios tipos de colaboración. En la región de América Latina, el Banco Mundial se asocia con otros bancos de desarrollo y donantes. De hecho, en Perú, el BIRF ha respaldado el Programa de Caminos Rurales en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para modernizar la red vial. En Asia, el Banco Mundial trabaja con el Gobierno de India, gobiernos estatales y varios organismos viales, así como con el Banco Asiático de Desarrollo, para llevar a cabo el Programa de Caminos Rurales impulsado por el primer ministro. 

En África, el Banco Mundial colabora con organizaciones como los Consejos Económicos Regionales, al igual que con iniciativas multilaterales, como por ejemplo el Programa para el Desarrollo de Infraestructura de la Unión Africana y el Consorcio de Infraestructura para África, el cual coordinado por donantes. En el Grupo del Banco Mundial, IFC proporcionó asesoría inicial al Gobierno de Kenya, además de financiar la deuda del Consorcio de Rift Valley Railways. Por su parte, la AIF entregó garantías parciales contra riesgos al inversor para riesgos de rescisión y financió el Proyecto de Promoción del Comercio y el Transporte en África oriental (ejercicio de 2006). El éxito de este tipo de alianza recibió el premio al “acuerdo del año en infraestructura en África” entregado por la revista Euromoney en 2007. 

Además, debido a su poder de convocatoria, sólida gestión financiera e interrelación con programas de inversión, el Banco Mundial desempeña una función de formación y es clave en iniciativas, como la Asociación Mundial para la Facilitación del Transporte y el Comercio, el Fondo Mundial de Seguridad Vial y el Programa de Transporte de África al sur del Sahara (SSATP, por sus siglas en inglés). 

El SSATP es una alianza conformada por 40 países de toda África (Norte de África y África al sur del Sahara), ocho comunidades económicas regionales, instituciones africanas, el sector privado y asociados en el desarrollo. El objetivo de desarrollo del programa es ayudar a los países africanos a elaborar estrategias y políticas acertadas que permitan tener un sector del transporte eficiente, seguro y sostenible. El SSATP realiza una contribución fundamental  al programa de conocimientos del Banco mundial. Por ejemplo, en 2013 proveyó un marco para el mejoramiento del desempeño del sector de ferrocarriles en África, orientaciones para incorporar la seguridad vial en los corredores de comercio regionales, así como indicadores de buen gobierno sobre el transporte para África al sur del Sahara. 

Próximos pasos 

Se espera que la demanda de infraestructura y servicios de transporte permanezca estable en las naciones clientes del BIRF y la AIF. El Banco Mundial proseguirá ayudando a los países para que reduzcan la brecha de acceso y puedan alcanzar los ODM. 

El Banco Mundial continuará ofreciendo diversos instrumentos, incluidos préstamos de inversión, préstamos para políticas de desarrollo, garantías, y asistencia técnica y de asesoría para cumplir sus objetivos. Respaldará las reformas necesarias que permitan facilitar la participación del sector privado y mejorar la eficiencia de las inversiones en el transporte, al mismo tiempo que ayuda a los países prestatarios con actividades de fortalecimiento institucional y buen gobierno, a fin de fomentar el protagonismo y la rendición de cuentas. 

Debido a las crecientes tasas de urbanización, se espera que muchos países del BIRF y la AIF lleguen a tener características más urbanas que rurales en los próximos 20 años. Los proyectos de transporte urbano del Banco Mundial han evolucionado cada vez más para mejorar la integración de los servicios e incrementar el acceso de los pobres que viven en las ciudades a las oportunidades de empleo y a los establecimientos de salud y educación. Sin embargo, el programa rural todavía se beneficiará de la atención significativa del Banco Mundial a medida que está a la espera de un marco más integral de asistencia rural, que comprenda desde el respaldo de proyectos para el financiamiento de rutas viales rurales hasta estrategias que fomenten programas gubernamentales y reformas de políticas más amplias. 

El Banco Mundial continuará promoviendo activamente la reducción de la huella de carbono del transporte. Se compromete a hacer esfuerzos innovadores para rebajar las emisiones sin poner en peligro la movilidad, a fin de explotar el verdadero potencial de las políticas climáticas y de disminuir la vulnerabilidad del sector mejorando los servicios de infraestructura y garantizando nuevas inversiones más sólidas. El  informe de 2013“Turning the Right Corner – Ensuring Development Through a Low Carbon Transport Sector” (Avanzar en la dirección correcta: Asegurar el desarrollo mediante un sector de transporte con bajas emisiones de carbono) analiza las relaciones entre movilidad, transporte y desarrollo con bajas emisiones de carbono, y muestra cómo pueden organizarse las políticas para generar ingresos que permitan una transición hacia un transporte menos contaminante.

La estrategia del Banco Mundial sobre el transporte incentiva soluciones ecológicas en este sector. A través del Fondo para una Tecnología Limpia (CTF, por sus siglas en inglés), un programa de carácter global administrado por el Banco Mundial, y operaciones en desarrollo y en preparación busca el despliegue y la transferencia de programas y proyectos que entrañen bajos niveles de emisiones de carbono.

El SSATP también está promoviendo la formación de un Foro de Transporte Sostenible para África (STFA, por sus siglas en inglés) en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), ONU Habitat y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. El STFA será un mecanismo regional de cooperación para  implicar a los participantes de los países africanos en un diálogo sobre políticas relativas a los desafíos presentados por la necesidad de sostenibilidad en el sector del transporte, particularmente en el contexto del cambio climático, mientras se intenta responder a las exigencias de desarrollo de largo plazo. 

Se pone especial atención en los beneficios conjuntos con otros sectores, principalmente la salud a través de, por ejemplo, la implementación de medidas de concienciación y mitigación del VIH/sida. El desarrollo inclusivo también se puede observar en proyectos piloto para grupos de mujeres y programas especiales para el desarrollo de infraestructura en vecindarios, dirigidos a los más pobres.

El Banco Mundial continúa abordando la seguridad del transporte como uno de los problemas más importantes en los países en desarrollo. Por ejemplo, el Fondo Mundial para la Seguridad Vial, que encabeza el Banco Mundial, está trabajando con otros siete bancos multilaterales de desarrollo (BMD) para armonizar las prácticas de seguridad en los caminos que existen en los países clientes. Los BMD se han comprometido a ayudar a conseguir los objetivos del “Decenio de Acción para la Seguridad Vial” de las Naciones Unidas (2011-2020), que busca prevenir 5 millones de muertes en accidentes de tránsito a nivel mundial para 2020.

Beneficiarios 

En la última década, más de 100 millones de personas se han beneficiado de los programas de transporte financiados por el Banco Mundial. Sus testimonios ilustran cómo los proyectos han mejorado sus condiciones de vida: 

En las zonas montañosas del norte de Viet Nam, un proyecto financiado por la AIF y el Reino Unido está poniendo a prueba sesiones de capacitación para mujeres de minorías étnicas de las zonas rurales en el mantenimiento de rutas viales, para luego incorporar a estas en el mundo del trabajo. Se encomendó al Sindicato Provincial de Mujeres de Lao Cai la responsabilidad de administrar y hacer un seguimiento de la contratación de estas mujeres que viven a lo largo de los caminos rurales en cuatro comunas del Distrito de Bac Ha de la Provincia de Lao Cai.  En 2010, más de 1500 mujeres ya habían sido capacitadas y otras más estaban esperando su turno. 

“A las mujeres les gusta hacer este trabajo; están compitiendo para poder participar. Creen que la mantención de las rutas viales hace que los caminos sean más lindos y convenientes para el transporte de productos básicos y así poder desarrollar la economía de los hogares. Durante esta época del año, llueve con frecuencia, por lo que mantener las vías durante este tiempo es bueno”, afirmó Phung Pha Sui, una mujer que participa en la capacitación. 

Después de completar la formación, las mujeres se inscriben como trabajadoras de mantenimiento de rutas viales en el Sindicato Provincial  para recibir un  salario diario de, aproximadamente, 100 000 dong vietnamitas, acorde con las normas requeridas y establecidas por la unión. Al amanecer, las mujeres caminan más de 10 kilómetros a pie con palas y azadones al hombro hasta sus lugares de trabajo para hacer el mantenimiento de los caminos rurales: 

“Cavar en la tierra... Arrancar la hierba... Cortar los arbustos... Limpiar los drenajes... Un nuevo trabajo para nosotras que antes solo sabíamos cómo sembrar...  Los caminos después del mantenimiento estarán mejores para que los aldeanos se trasladen  al mercado y más convenientes para que los maestros vayan a las escuelas", expresó una trabajadora.