Desafío
La incertidumbre en relación con la propiedad de la tierra y los derechos de ocupación complica la planificación del desarrollo que hacen los Gobiernos y también puede aumentar la vulnerabilidad, en especial de los pobres y marginados. Además, desmotiva la adopción de medidas que son fundamentales para mejorar los ingresos y conservar recursos valiosos a largo plazo. Muchos países enfrentan retos similares que requieren soluciones específicas, a saber: i) marcos legales o reguladores obsoletos o incompletos; ii) clasificaciones de tenencia rígidas que no reflejan todas las tradiciones étnicas, culturales y legales; iii) dispersión y superposición de responsabilidades en diferentes instituciones; iv) tecnología anticuada que genera demoras y gastos excesivos en el proceso de demarcación, regularización y entrega de títulos; v) falta de integración de sistemas de información sobre la tierra; vi) acceso limitado a servicios fundamentales de administración de tierras, incluida la solución de conflictos, entre algunos grupos de la población, y vii) mecanismos inadecuados para garantizar la transparencia, buen gobierno, participación ciudadana e instancias de apelación en diferentes fases de la administración de tierras, desde la demarcación hasta la entrega del título de dominio y su cumplimiento. Además, para que la modernización de estos sistemas genere los mejores resultados, los Gobiernos deben hacer las correspondientes inversiones públicas. Por ejemplo, la certeza legal respecto de los límites de las tierras de pueblos indígenas y las áreas protegidas requiere de consultas amplias y significativas con los grupos afectados, mejores sistemas de seguimiento y fiscalización y nuevos incentivos para la inversión local. Asimismo, entregar títulos de dominio puede alentar a los pequeños empresarios y agricultores a realizar inversiones, pero también deben existir programas de crédito que sean de fácil acceso para ellos.
Adicionalmente, el alza constante de los precios de los alimentos y el uso de la tierra para la producción de biocombustibles ha motivado el brusco aumento de la presión comercial sobre las tierras de cultivo, las praderas, las áreas forestales y los recursos hídricos, tanto en los países desarrollados como en los países emergentes.
En los objetivos de aumentar el crecimiento y luchar contra la pobreza, se destacan dos principios de la política de tenencia de la tierra:
- La importancia de la seguridad en la tenencia de la tierra. Garantizar estos derechos (ya sea mediante títulos o uso consuetudinario) y la capacidad de recurrir a las autoridades locales o nacionales para hacerlos respetar son aspectos cruciales cuando se trata de preservar los medios de sustento, mantener la estabilidad social y aumentar los incentivos para la inversión y el uso sostenible de las tierras productivas.
- El acceso a las tierras y la transferencia de los derechos. Permitir algún grado de transferencia de los derechos de propiedad, según sea el caso en cada país o las circunstancias del sistema agrario, permite a los sin tierra acceder a ella mediante mercados de venta y arrendamiento o traspasos públicos, lo cual incentiva aún más la inversión.
Solución
Durante más de cuatro décadas, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) han apoyado a los países miembros en la realización de inversiones públicas que buscan fortalecer las políticas y los sistemas de administración de tierras. Los primeros programas aplicados a finales de los años sesenta se concentraron en la demarcación y la entrega de títulos de propiedad en zonas geográficas específicas, generalmente como parte de programas más amplios de desarrollo rural o asentamientos. En los nueve estados del noreste de Brasil, el BIRF respaldó la demarcación y titulación de más de medio millón de hectáreas conforme a varios proyectos de desarrollo rural. A mediados de la década de los ochenta, la atención comenzó a desplazarse desde la garantía de los derechos en áreas específicas hacia la modernización de los sistemas de administración de tierras a nivel nacional. Uno de los primeros esfuerzos en este sentido, y el más ambicioso, fue el Programa de Títulos de Dominio de Tailandia. Desde mediados de los años noventa, el Banco Mundial ha intensificado significativamente su asistencia para ayudar a 19 países de Europa oriental y la ex Unión Soviética y varias naciones de Asia sudoriental a transitar de la propiedad estatal de los bienes y la tierra en economías controladas hacia la propiedad privada en economías de mercado. En otros lugares, el Banco continúa apoyando la modernización de los sistemas nacionales de administración de la tierra y destina ayuda a áreas problemáticas, como asentamientos de ocupantes ilegales, tierras indígenas, zonas marinas costeras y otros lugares vulnerables en términos ambientales, de importancia nacional o mundial.
El Banco Mundial respalda y recomienda consistentemente políticas gubernamentales que apliquen programas sistemáticos de agrimensura y otorgamiento de títulos de propiedad que reconozcan todas las formas de tenencia de la tierra: públicas y privadas; formales y consuetudinarias, incluidas las de los pastores u otros productores dotados de títulos de propiedad imperfectos; colectivas e individuales, por ejemplo aquellas cuyos titulares sean mujeres, y tanto rurales como urbanas. Al mismo tiempo, el respeto de los derechos consuetudinarios y tradicionales sobre la tierra se debe considerar en un contexto dinámico, poniendo atención en las deficiencias (tal como el acceso de las mujeres a la tierra) y logrando un equilibrio entre lo que se debe mantener y lo que se debe cambiar. La estrategia del Banco Mundial pone énfasis en el diálogo sobre políticas, la investigación, la inversión pública y el apoyo operacional para la solución de los problemas relativos a la tierra. También facilita el intercambio de mejores prácticas entre países y regiones y, además de prestar asistencia específica a los proyectos, sigue utilizando sus conocimientos técnicos para trabajar con los Gobiernos a fin de fortalecer las instituciones de administración de la tierra y evaluar el marco general de las políticas agrarias. Por ejemplo, la institución junto con varios asociados crearon el marco de evaluación de la gestión de la tierra (LGAF, por sus siglas en inglés) (i), una herramienta de diagnóstico para evaluar el buen gobierno de la tierra a nivel de países conforme a un proceso participativo que, más que en asesorías externas, se basa en los conocimientos locales y en la información disponible. Hasta la fecha, se han realizado o se están efectuando estudios de LGAF en 32 países (20 de los cuales se encuentran en África).
