Mejorar la flexibilidad, calidad y equidad de la educación media superior en México

Desafío

Los subsistemas que conforman la estructura de la educación media superior en México funcionaban de manera independiente y sin políticas nacionales claramente definidas. También faltaban mecanismos de control de calidad adecuados para garantizar la relevancia de la educación impartida y evitar transferencias excesivas, ineficaces o inapropiadas de estudiantes entre subsistemas. Esta falta de eficacia ayuda a explicar la elevada y persistente tasa de abandono (apenas se graduaba alrededor del 60 por ciento de los alumnos inscriptos en la EMS) y el bajo nivel de rendimiento y aprendizaje de estudiantes mexicanos. En 2008 apenas el 15,6 por ciento de los alumnos de 12.o grado obtuvo una nota considerada buena o excelente en la parte de matemáticas de la prueba estandarizada basada en el censo (ENLACE). La educación media superior se erigía así en uno de los principales cuellos de botella del sistema educativo: pocos estudiantes se estaban graduando, resultando en una falta de trabajadores capacitados. Preparar a la fuerza laboral mexicana para la economía del conocimiento demandaba un sistema educativo diferente —uno que hiciera hincapié en nuevas habilidades y capacidades analíticas y que respondiese a la demanda del sector productivo—.

Enfoque

Entre 2010 y 2016, con la serie de Préstamos Programáticos para Políticas de Desarrollo para la Educación Media Superior, el Banco Mundial brindó apoyo presupuestario general para el respaldo de reformas, creando la base institucional para el Sistema Nacional de Bachillerato (SNB). Esta serie de préstamos para políticas de desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) apoyó varias políticas clave tendientes a mejorar la calidad, pertinencia y equidad de la educación media superior en México, mientras que la participación del Banco en las reformas se tornó esencial a la hora de garantizar la continuidad de las políticas tras el cambio de administración y partido gobernante en diciembre de 2012. Además, la colaboración técnica entre el Banco y el gobierno ayudó a propiciar reformas basadas en evidencia y mejores prácticas internacionales. Por ejemplo, una evaluación de impacto proporcionó información útil para mejorar la focalización de las becas en los pobres. Asimismo, la asistencia técnica “justo a tiempo” ayudó a superar algunos de los obstáculos enfrentados durante la implementación de la reforma; por ejemplo, las recomendaciones de los talleres sobre mejores prácticas internacionales de enseñanza derivaron en mejoras cruciales en el diseño del Programa de Formación Docente introducido con la reforma. 

Resultados

La serie de DPL programáticos para la Educación Media Superior ayudó a mejorar varios resultados cruciales de la educación media superior:

• La flexibilidad y eficiencia interna del sistema de educación media superior mejoraron, permitiéndole a más de un tercio de los alumnos (1.789.427) inscritos en 1926 escuelas ajustar su trayectoria de escolarización, sin la necesidad de comenzar de nuevo y pudiendo finalizar sus títulos en menos años que los que hubiesen necesitado. Además, estos alumnos se beneficiaron de avances significativos en la calidad de la educación, entre ellos ajustes en los conocimientos genéricos, temáticos y profesionales del plan de estudios y el desarrollo de niveles mínimos de aprendizaje para graduados de la educación media superior. Estas reformas fueron cruciales en la elaboración de un denominador común para el variado grupo de subsistemas de la EMS y en la mejora de la calidad general de la educación media superior. Previo a la reforma, el plan de estudios se basaba en contenidos y se enfocaba en la memorización: el nuevo plan de estudios hace hincapié en un aprendizaje valioso y en la capacidad de resolver problemas.
• La tasa promedio de abandono en las instituciones de EMS mexicanas disminuyó del 16,3 por ciento en 2008 al 12,6 por ciento en 2015.                           
• Los resultados de los alumnos aumentaron de manera considerable en matemáticas, la proporción de alumnos con nota adecuada o más aumentó del 15 por ciento en 2007-08 al 39,3 por ciento en 2013-14. Este aumento es aún más notable si tenemos en cuenta que el incremento de la matrícula y el descenso en la tasa de abandono podría haber resultado en un número mayor de alumnos de bajo desempeño ingresando en la educación media superior.
• En cambio, los resultados de los exámenes ENLACE para español sí disminuyeron, la proporción de alumnos con nota adecuada o más bajó del 52,3 por ciento en 2008 al 44,7 por ciento en 2013-14. Los resultados dispares para matemáticas y español no permiten un diagnóstico completo del desempeño académico de los alumnos que sea pertinente para la serie de DPL. Esta tendencia es constante entre alumnos de educación primaria, media inferior y superior. Sin embargo, las reformas y políticas educativas tardan en tener un efecto en el desempeño académico de los estudiantes, y la serie de DPL podría no ser lo suficientemente antigua como para revertir la tendencia negativa observada en la educación básica. Se necesita un mayor período de tiempo para poder medir el impacto real de la reforma de la EMS sobre el desempeño académico de los alumnos. De todas formas, se espera que el apoyo del Banco a políticas pensadas para fortalecer las evaluaciones estudiantiles, la capacitación docente y la certificación escolar contribuya a una mejora sostenida a mediano plazo en las capacidades de los graduados de la EMS, sus salarios y empleabilidad al momento de ingresar al mercado laboral.

Contribución del Grupo del Banco

El Banco, a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, contribuyó con alrededor de US$1,3 millones entre 2010 y 2015 vía una serie de tres préstamos programáticos para políticas de desarrollo centrados en la educación media superior.

Socios

El gobierno mexicano, a través de la Secretaría de Hacienda, brindó un presupuesto suficiente a la Secretaría de Educación Pública (SEP), asegurando que los préstamos se desembolsaran en el plazo fijado. La SEP llevó a cabo las políticas de reforma de manera continua, demostrando un fuerte compromiso con la marcha del programa y la búsqueda de soluciones transitorias que permitan alcanzar los objetivos de la reforma. La SEP aseguró que las políticas respaldadas por el Banco fuesen implementadas según lo planeado, particularmente en el sistema federal bajo su administración directa. El esfuerzo de la SEP por coordinar las acciones y flujos de información a varios niveles de gobierno y entre diferentes actores también fue notable. Por ejemplo, la Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS) coordinó de manera efectiva a las autoridades estatales y demás prestadoras de servicios para asegurarse de que las nuevas políticas educativas se implementasen a nivel nacional, beneficiando a los estudiantes de todos los estados.

Hacia adelante

La reforma fortaleció la capacidad institucional de la SEMS y contribuyó al desarrollo del marco legal y normativo para el sistema de educación media superior. La administración actual está particularmente ansiosa por continuar las políticas de fortalecimiento para mejorar la eficiencia interna en y la calidad de la educación media superior a través del apoyo brindado por la serie de DPL programáticos. La SEMS es la subsecretaría educativa con más estabilidad en términos de personal y gestión de los últimos años. Incluso después de las elecciones, es probable que la reforma se mantenga dado que todos los partidos políticos han expresado un fuerte apoyo a su implementación, incluso tras el cambio de partido gobernante y administración en diciembre de 2012. De todas maneras, la actual situación fiscal ejerce presión sobre el presupuesto general de la SEP, algo que podría obstaculizar la mejora sostenible de la educación media superior. De todas formas, se espera que la SEMS reciba un presupuesto suficiente por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para continuar con la implementación de los cambios de políticas, al menos hasta que la próxima administración asuma en 2018.