Los desafíos de la urbanización en China
El informe llega en un momento en que China está buscando un nuevo enfoque en esta área. En los últimos 30 años, las ciudades -que contaban con abundante mano de obra, tierra barata y una buena infraestructura-, desempeñaron un papel clave para sacar de la pobreza a 500 millones de personas. Aunque China ha evitado los barrios pobres, la miseria y otros males comunes de la urbanización, están apareciendo problemas, como ineficiencia de la expansión urbana, aumento de la desigualdad y daños al medioambiente.
Según el documento, la cantidad de terrenos urbanos destinados a la construcción aumentó un 58 % en una década, alcanzando los 41 805 kilómetros cuadrados en 2011. Aproximadamente, el 90 % de esa nueva tierra urbana fue expropiado de los agricultores a cambio de bajas indemnizaciones, a menudo no superior al 20 % de los precios de mercado, señala el informe. Si esta tendencia continúa, China deberá encontrar 34 000 kilómetros cuadrados –aproximadamente el tamaño de los Países Bajos– para absorber el crecimiento urbano en el próximo decenio.
La conversión de la tierra rural agrava la desigualdad en la distribución de la riqueza en China, que se aproxima ahora a los niveles más altos en comparación con otros países. El 10 % más rico de los hogares chinos posee el 85 % de los activos totales del país, junto con el 57 % del ingreso total. Las disparidades económicas también aumentan las tensiones sociales. Además, el sistema de registro hukou impide que los migrantes reciban atención médica y otros servicios públicos básicos.
La expansión de ciudades de baja densidad demográfica, que genera recorridos más largos, mayor cantidad de viajes motorizados privados y mayor consumo de energía, no es ambientalmente sostenible. El informe dice que la contaminación del aire que provoca muertes prematuras, defectos de nacimiento y otros problemas de salud tiene un costo para China de hasta US$300 000 millones al año. Otro motivo de preocupación es la contaminación del agua, proveniente de fuentes como el alcantarillado local y la ganadería y la avicultura. En 2012, alrededor del 57 % del agua subterránea en 198 ciudades era calificada de “mala” o “muy mala” calidad, según estadísticas del Gobierno. Y la cantidad de residuos sólidos municipales e industriales también aumentó a más del doble en siete años, alcanzando a 2600 millones de toneladas en 2010.
Informe conjunto insta a realizar un programa integral en que la reforma agraria es clave
Para abordar aquellos desafíos, el informe insta a llevar a cabo una reforma integral en seis áreas, especialmente en la administración de la tierra, el manejo ambiental y las finanzas locales. “Nuestra estrecha colaboración con el Centro de Investigaciones sobre el Desarrollo en el presente informe nos ha permitido combinar nuestro conocimiento mundial sobre urbanización con una comprensión profunda del desafío que tiene China en materia de políticas”, dijo Klaus Rohland, director a cargo de las operaciones del Banco Mundial en China. “El informe conjunto ayudará a guiar la inevitable urbanización de China hacia un resultado que signifique una mejor calidad de vida para los ciudadanos chinos”.
La tierra es clave para el programa de reformas, porque determina cuán habitables son las ciudades, así como el impacto ambiental y las desigualdades de los ingresos y la riqueza entre las zonas rurales y urbanas, señala el documento. Un uso de la tierra más eficiente, junto con un sistema de registro más sólido y una mayor indemnización para los residentes rurales, podría dar lugar a ciudades con una mayor densidad poblacional, reduciendo al mismo tiempo la brecha entre las áreas rurales y urbanas. También disminuiría el uso de la energía y los automóviles en las ciudades, y aumentaría la disponibilidad de tierras para la producción agrícola y la sostenibilidad del medioambiente.
Algunas de las ciudades más grandes de China, incluidas Beijing y Shanghai, ya están aumentando su densidad urbana, pero se necesitan más acciones. Si Guangzhou tuviera la misma densidad que Seúl, por ejemplo, se podrían distribuir 4,2 millones más de personas, con distancias de desplazamiento más cortas.
Además, una planificación de ciudades con una mayor densidad frenaría la dependencia de los gobiernos locales del financiamiento basado en la transacción de tierras y limitaría el riesgo de endeudamiento no regulado. También, alentaría la fijación de precios de la tierra impulsada por el mercado y el desarrollo urbano, y ayudaría a trasladar la industria pesada a ciudades secundarias y de menor tamaño. China también podría integrar el mercado de tierras rurales y urbanas destinadas a la construcción, de modo que los gobiernos locales mantengan sus funciones en la regulación, la zonificación y el registro, pero dejen las transacciones en manos de los titulares de los derechos de propiedad rural y los desarrolladores urbanos.
Esa transición llevaría a la obtención de menores ingresos públicos provenientes de las transacciones de terrenos, obligando a las autoridades a buscar nuevas fuentes de ingresos estables a través de medidas como impuestos a la propiedad y tarifas más altas para el agua y otros servicios públicos. Otras iniciativas como impuestos ambientales y cargos a la congestión del tráfico también podrían aumentar los ingresos en hasta un 5 % del producto interno bruto (PIB).
Esas medidas, junto con una regulación más estricta del endeudamiento público, harían que los gobiernos locales fueran más responsables. El informe también sugiere que China establezca un mercado de bonos municipales para impulsar el financiamiento local. Según el documento, una igualdad de condiciones desalentaría el sistema bancario paralelo, mejoraría la calidad del financiamiento mediante deuda de los gobiernos locales y respaldaría la transparencia y la innovación financiera.
Crecimiento más inclusivo para los migrantes
Los nuevos ingresos ayudarían a las ciudades a financiar un paquete mínimo de servicios públicos para los migrantes y aumentarían la movilidad, la productividad y los salarios de los trabajadores en China. En el mediano plazo, con un subsidio del gobierno central para las ciudades con mayor número de migrantes, las reformas en los servicios públicos básicos y el sistema de finanzas públicas podrían generar un estándar de servicios comunes en todo el país. El informe sostiene que un mejor acceso a financiamiento para la vivienda también ayudaría a los migrantes a comprar una propiedad urbana, reduciendo la creciente brecha de riqueza entre las zonas rurales y urbanas.
Finalmente, eso ayudaría a la transición desde el sistema de registro de hogares hukou a uno basado en el lugar de residencia. También debería ser posible la portabilidad de las pensiones. Hukou y el sistema de residencia pueden funcionar en paralelo, de modo que los migrantes puedan conservar sus derechos de propiedad en sus lugares de origen.
Un elemento importante: los gobiernos locales deberían recibir incentivos en sus evaluaciones de desempeño por hacer cumplir las leyes ambientales existentes y tomar decisiones acertadas que fomenten una urbanización eficiente, inclusiva y sostenible. Las autoridades locales pueden asimismo mejorar además su gestión y transparencia financiera con herramientas, tales como marcos de gastos y la completa divulgación de las cuentas financieras.
“Como se prevé que la población urbana de China aumente a cerca de 1000 millones, o más del 70 % de la población del país para 2030, el nuevo informe presenta un nuevo modelo de urbanización que se centra en la calidad y no en la cantidad”, dijo Bert Hofman, economista en jefe de la región de Asia oriental y el Pacífico del Banco Mundial. “Podría ayudar a colocar a China en el camino de la urbanización sostenible”.
