Por qué surten efecto los fondos para riesgos de catástrofe: lecciones para los responsables de las políticas

Cuando los países tienen garantía de acceso a recursos financieros mediante fondos para riesgos de catástrofe antes de que se produzca un desastre, pueden responder rápidamente frente a esas situaciones y reducir el impacto en las personas y en sus medios de subsistencia.

Esto es lo que han hecho países insulares tanto del Caribe como del Pacífico en los últimos 10 años a través de sendos fondos regionales para riesgos de desastre: el Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofe para el Caribe (CCRIF SPC) y la Iniciativa para la Evaluación y el Financiamiento de Riesgos de Catástrofe en el Pacífico (PCRAFI).

Tras los huracanes Irma y María de septiembre pasado, en menos de 15 días el CCRIF SPC efectuó pagos por valor de USD 29,6 millones a seis países del Caribe: Antigua y Barbuda, Anguila, Haití, Saint Kitts y Nevis, Bahamas, y las Islas Turcas y Caicos. Además, el CCRIF SPC, conjuntamente con un proyecto en curso del Banco Mundial sobre reducción de desastres, pagó USD 19 millones a Dominica.

Igualmente, en 2015, tan solo siete días después de que Vanuatu sufriera los devastadores efectos del ciclón Pam —que a su paso dejó sin hogar a un tercio de la población de la isla y provocó daños equivalentes a más del 60 % del producto interno bruto (PIB) del país—, el Gobierno recibió USD 2 millones de la póliza de seguro que había contratado a través de la iniciativa PCRAFI. Si bien USD 2 millones tal vez no sea mucho dinero, esos fondos equivalían a ocho veces las reservas para casos de emergencia de que disponía el Gobierno y fueron fundamentales para financiar prioridades urgentes, como el traslado aéreo de personal médico a las zonas más afectadas.

A través de los fondos soberanos para riesgos de catástrofe, los países pueden mancomunar riesgos en una cartera diversificada, conservar una parte de los riesgos mediante reservas conjuntas y capital, y transferir el exceso de riesgo a los mercados de reaseguros y de capital.

Dado que es muy improbable que varios países se vean afectados por un desastre de grandes proporciones en un mismo año, la diversificación entre los países participantes crea una cartera más estable y menos intensiva en cuanto a capital, y cuyo reaseguro es menos costoso.

Al poner un precio al riesgo, los fondos soberanos para riesgos de catástrofe también pueden crear incentivos para que los países inviertan en la reducción de los riesgos a que están expuestos.

Esto reviste importancia, pues la asistencia de donantes es insuficiente para financiar el costo cada vez mayor de los desastres, y la cobertura de los seguros sigue siendo baja en los países vulnerables. Al mismo tiempo, las pérdidas provocadas por los desastres han ido creciendo, ya que la frecuencia e intensidad de los peligros relacionados con el clima están aumentando y hay más personas y más activos en riesgo.

Actualmente, los efectos de los desastres naturales equivalen a una pérdida de USD 520 000 millones anuales en consumo, y cada año sumen en la pobreza a unos 26 millones de personas.

En la última década, 26 países de tres regiones —África, el Pacífico, y América Central y el Caribe— se han incorporado a tres fondos soberanos para riesgos de catástrofe, en parte, gracias a los aportes de donantes, que han proporcionado recursos técnicos y financieros para su respaldo. Estos países han contratado seguros paramétricos contra riesgos de catástrofe que brindan cobertura por un total de USD 870 millones y representan una prima total de USD 56,6 millones, con el respaldo de más de 30 compañías reaseguradoras. Hasta ahora, los tres fondos han efectuado pagos por un monto de USD 150 millones.

En un nuevo informe del Banco Mundial se analiza esta experiencia y se muestra que los fondos para riesgos de catástrofe pueden cumplir una función importante para separar la gestión de las perturbaciones relacionadas con los desastres y con los fenómenos climáticos de la asistencia humanitaria especial, de manera que dicha gestión pase a formar parte de la planificación del desarrollo. En el informe, titulado Sovereign Catastrophe Risk Pools: A World Bank Technical Contribution to the G20 (Fondos soberanos para riesgos de catástrofe: un aporte técnico del Banco Mundial al G-20), (i) se propugna una mayor cooperación entre los países miembros del Grupo de los Veinte (G-20) y los países en desarrollo en materia de financiamiento y seguros contra desastres y riesgos relacionados con el clima. El documento fue fundamental para el respaldo por parte del G-20 de la iniciativa InsuResilience, una nueva alianza mundial para procurar financiamiento y seguros contra riesgos climáticos y de desastre, que se pondrá en marcha en la CP 23.

Finalmente, los fondos para riesgos de catástrofe son solamente uno de los elementos que conforman un planteamiento eficaz con respecto a la gestión de riesgos. Para reducir el impacto de los desastres en las personas, en los medios de subsistencia y en los presupuestos nacionales, los Gobiernos deben estudiar formas de identificar y reducir los factores subyacentes que generan riesgo. Los fondos para riesgos de catástrofe, conjuntamente con otras soluciones de financiamiento y seguro contra riesgos de desastre, complementan la reducción de riesgos al ayudar a los Gobiernos a afrontar aquellos peligros que no pueden mitigarse. También contribuyen a encaminar la gestión de riesgos hacia un planteamiento proactivo, centrado en la planificación anticipada de las respuestas financieras, en lugar de apoyarse en iniciativas de movilización de fondos después de ocurridos los desastres.

En el informe se muestra que el éxito de los fondos para riesgos de catástrofe se sustenta en el compromiso político, el apoyo de los donantes, un buen diseño operacional y la sostenibilidad financiera.

Diez lecciones sobre los fondos para riesgos de catástrofe (i)

Para obtener los beneficios que ofrecen los fondos para riesgos de catástrofe, los responsables de las políticas deben tener en cuenta las 10 lecciones que se enuncian a continuación:

1. Los fondos solo pueden surtir efecto si existe un firme compromiso político. Es fundamental contar con un fuerte impulso y coordinación a nivel político entre los países participantes, sobre todo durante las etapas de diseño y preparación. Una sólida organización a nivel regional suele ser esencial para facilitar la coordinación política y normativa necesaria entre los Gobiernos partícipes.

2. Con frecuencia, los fondos dependen de un firme apoyo de los donantes. La función de los donantes es fundamental para apoyar la creación de fondos de riesgo con recursos financieros y técnicos, y para reducir la dependencia de asistencia humanitaria impredecible una vez ocurrido un desastre.

3. Los fondos pueden reforzar la preparación frente a los desastres y la respuesta ante una crisis. Los responsables de las políticas deben estar preparados para gestionar los efectos de los riesgos residuales mediante la aplicación —una vez producido un desastre— de los planes acordados previamente, los que deberán estar respaldados con financiamiento planificado con anticipación.

4. Los fondos pueden promover el diálogo sobre políticas en materia de gestión y reconocimiento de riesgos. Constituyen un mecanismo para consolidar la planificación financiera; la planificación para situaciones de emergencia; el reconocimiento como propia de la agenda de gestión del riesgo climático y la colaboración con respecto a dicha agenda entre y dentro de los países, y las inversiones informadas, es decir, con conocimiento de los riesgos existentes.

5. Los fondos pueden maximizar el impacto mediante la elaboración de planes de respuesta acordados de antemano para hacer frente a los desastres. Vincular instrumentos financieros, incluidos los fondos para riesgos de catástrofe, a programas preestablecidos para su aplicación una vez producido un desastre puede ayudar a asegurar que los fondos se desembolsen de manera rápida y eficaz.

6. Los fondos pueden crear bienes públicos. Estos fondos pueden contribuir a mejorar los conocimientos sobre seguros y a aumentar la capacidad institucional, así como la disponibilidad de datos y modelos sobre riesgos de desastre. Por ejemplo, el Sistema de Información sobre Riesgos en el Pacífico (una plataforma que incluye una base de datos sobre la exposición al riesgo de más de 4 millones de activos en esa región) y el modelo conexo de riesgos de catástrofe han sido utilizados por compañías aseguradoras y corredores de seguros de los países de la región para fundamentar sus decisiones sobre suscripciones y precios. En Fiji, por ejemplo, el modelo se usó como base para el otorgamiento de seguros contra riesgos de catástrofe a hoteles y complejos turísticos.

7. Los fondos pueden ofrecer soluciones de seguro eficaces en función del costo. Al ayudar a los países a desarrollar productos estándar teniendo en cuenta sus respectivas necesidades, y al estructurar una cartera de los diversos riesgos a que se expone cada país, los fondos ofrecen transacciones de mayor volumen que resultan más atractivas para los mercados mundiales de capital y de reaseguros. Además, estos fondos para riesgos de catástrofe pueden rebajar las primas, al reducir los costos de capital, los costos operativos y el costo que supone recabar la información sobre los riesgos.

8. Los fondos deben formar parte de una estrategia integral de protección financiera. Los productos de seguro paramétrico que ofrecen los fondos para riesgos de catástrofe proporcionan liquidez rápida (aunque limitada) inmediatamente después de la ocurrencia de desastres poco frecuentes y graves. Para financiar las actividades de recuperación y reconstrucción, así como el costo de desastres que ocurren con mayor frecuencia, pueden utilizarse otros instrumentos financieros, como fondos para situaciones de emergencia y préstamos contingentes. Los Gobiernos pueden mejorar la resiliencia financiera combinando instrumentos financieros que satisfacen diferentes necesidades y tienen distintas implicaciones en cuanto a costos.

9. Los fondos requieren el pago inicial de una prima de seguro, lo que facilita la transición a una gestión proactiva de los riesgos. Para obtener cobertura de seguro, los países participantes deben pagar inicialmente una prima que refleja su grado real de exposición al riesgo, y los pagos se efectúan en cuotas previsibles antes de que ocurra un desastre. A los países que anteriormente solían contar con ayuda de donantes puede resultarles difícil comenzar a pagar una prima de seguro con cargo a los recursos nacionales para protegerse contra riesgos de desastres. Sin embargo, esta transición, aun cuando sea parcial, puede ofrecer los incentivos adecuados para una planificación proactiva y la realización de inversiones en reducción de riesgos con conocimiento de causa.

10.  Los fondos solo pueden ser sostenibles si se adoptan planteamientos más formales y previsibles con respecto al financiamiento de las primas. Los responsables de las políticas suelen considerar que la asignación de recursos del presupuesto para el pago de las primas generalmente no es algo permanente en los procesos presupuestarios. En estos casos, pueden ser de utilidad los seguros en condiciones concesionarias mediante subsidios específicos para el financiamiento de las primas o mediante préstamos en condiciones concesionarias. Los seguros en condiciones concesionarias pueden ayudar a los países a obtener financiamiento durante varios años para el pago de las primas, mientras comienzan a incluirlas gradualmente como una partida de sus presupuestos nacionales.