El 13 de noviembre de 2020, el gobierno colombiano publicó la “Metodología de valoración de obligaciones contingentes para proyectos de infraestructura: el caso colombiano”. Se trata de una nueva metodología para mejorar el enfoque estadístico y los modelos utilizados en la medición de riesgos para los contratos de infraestructura. Aunque está destinada a todos los contratos, esta nueva metodología será especialmente crítica para los proyectos de transporte de Colombia.
Siendo una prioridad para el gobierno desde principios del año 2000, Colombia aumentó la inversión en infraestructura de transporte en casi un 50 por ciento del PIB entre 2000 y 2014, utilizando un programa eficaz de asociación público-privadas (APP).
En la actualidad, el gobierno está avanzando en las concesiones de cuarta generación, las 4G, invirtiendo cerca de 50 billones de pesos colombianos* (equivalentes a US$13.6 mil millones) a lo largo de 6 años para crear una red nacional de carreteras con peaje. Además, en la primavera de 2020 el gobierno anunció los modelos de contratos de concesión para las 5G.
No obstante, dichos megaproyectos también generan riesgos fiscales significativos. Como parte de los contratos de las APP, el gobierno tiene dos fuentes críticas de riesgo. Una de ellas son los sobrecostos, que se pueden materializar si el proyecto sobrepasa el presupuesto estimado durante la fase de implementación por temas como la adquisición de terrenos, medio ambiente y servicios públicos. Estos sobrecostos generan un pasivo directo y explícito.
El otro riesgo es la baja tasa de recaudo de las tarifas de los peajes, dónde el país paga la diferencia entre los ingresos reales y los ingresos estimados a los socios en la APP. Este tipo de riesgo también incluye el pago de tarifas diferenciales por el que algunas personas que viven cerca al peaje obtienen un precio inferior en la tarifa. Estos pagos por parte del gobierno, para cerrar la brecha de los ingresos, crean una obligación contingente explícita ya que se incurre en el costo cuando los ingresos son inferiores a lo esperado en el proyecto.
En las etapas temprana del programa APP, hasta el año 2004, las obligaciones por garantías en la demanda en electricidad, telecomunicaciones y autopistas dieron como resultado el pago acumulado del 2% del PIB. Esto hizo que el gobierno colombiano explorara métodos para mejorar la gestión del riesgo y la mitigación de los pasivos contingentes de los proyectos de infraestructura.
Alianza con el Banco Mundial para mejorar la valuación del riesgo fiscal
Colombia es un antiguo miembro del Programa de Gestión de Deuda y Riesgo del Gobierno (GDRM), una iniciativa del Banco Mundial, financiada por la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos del Gobierno de Suiza (SECO).
El gobierno colombiano propuso incluir el desarrollo de la nueva metodología como tema en el marco del GDRM. El programa ya había apoyado a Colombia en la revisión y perfeccionamiento de la metodología para cuantificar los pasivos contingentes de las garantías soberanas de las empresas de propiedad del estado y los litigios contra el gobierno ya que tenía la experiencia adecuada.
. El Ministerio trabajó con las instituciones implementadoras del proyecto, tales como la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), para aplicar la nueva metodología con el fin de proponer asignaciones presupuestales más precisas en el fondo para contingencias. El equipo del programa GDRM aportó la experiencia específica a través de revisiones de pares, la orientación para el desarrollo del riesgo de garantía de los ingresos mínimos incorporado en la nueva metodología, así como la difusión al público.
En marzo de 2020, el gobierno colombiano hizo el lanzamiento de la utilización de la nueva metodología para los gobiernos subnacionales y las compañías privadas, que serán responsables del desarrollo e implementación de proyectos de infraestructura.
En el lanzamiento del evento, la Ministra de Transporte, Ángela María Orozco, enfatizó la importancia de la infraestructura para Colombia, y anotó los esfuerzos hechos por diferentes entidades públicas para cerrar la brecha que tiene Colombia en cuanto a carreteras, puertos y aeropuertos.
“La nueva metodología busca superar las limitaciones del modelo anterior”, dijo Doerte Doemeland, Gerente de la Práctica para el Análisis Global Macroeconómico y de Deuda en las Prácticas Mundiales de Macroeconomía, Comercio e Inversión del Banco Mundial. “Esto permitirá que el gobierno y las agencias implementadoras del proyecto logren una cuantificación y mitigación a medida de los riesgos, proyectos por proyecto”, agregó Doemeland. “También permitirá que el cálculo del riesgo corresponda al avance del trabajo debido a que se basa en fórmulas precisas y robustas que permiten la reserva suficiente para pasivos contingentes explícitos”.
César Arias, Director de Crédito Público y Tesoro Nacional en el Ministerio de Hacienda, expone la conclusión principal de la nueva metodología. "Estas metodologías pueden ser una referencia de buenas prácticas para las entidades territoriales que desarrollan proyectos de infraestructura con participación privada. Indudablemente, es un avance exitoso que ahorrará un dolor de cabeza tanto a la nación como a los gobiernos subnacionales del país”. Arias también mencionó que esta nueva metodología será una mejor herramienta para calcular los riesgos e incorporar escenarios reales en el análisis cuantitativo.
Paola Molina, Jefa de la Subdirección de APP en el Ministerio de Hacienda colombiano, enfatizó la importancia de continuar los esfuerzos con el fin de garantizar las mejores prácticas en la gestión del riesgo con el propósito de mejorar la infraestructura de calidad en el país.
Mirando hacia el futuro, el gobierno llevará a cabo una serie de sesiones de entrenamiento para las autoridades locales, tales como ciudades y municipios, con el fin de incorporar la nueva metodología en sus planes a medida que avanzan con sus proyectos de asociaciones público-privadas. Por último, todos estos esfuerzos contribuirán a la gestión macroeconómica y fiscal de Colombia y reducirán la vulnerabilidad de Colombia ante los riesgos a través de una gestión fortalecida del riesgo fiscal.
* Tasa de cambio de agosto de 2020
