Somik Lall y Sameh Wahba
Banco Mundial[1]
El camino hacia el desarrollo económico
Durante más de 100 años, la línea 7 del metro de la ciudad de Nueva York ha conectado Jackson Heights, Elmhurst y Corona, vecindarios de clase media de Queens, con Midtown y el lujoso West Side de Manhattan. En tiempos normales, el tren 7 lleva 500 000 personas por día a trabajar en el enorme y diverso mercado laboral de Nueva York. Un viaje de 24 minutos desde la Avenida Roosevelt/Calle 74 de Jackson Heights hasta Times Square conecta vecindarios que se diferencian por ingresos medios anuales de USD 78 000. El viaje en el tren 7 es un camino hacia el desarrollo económico.
La pandemia de coronavirus (COVID-19) ha paralizado la ciudad desde marzo, y las órdenes de permanecer en el hogar continúan vigentes en un contexto de aumento de las infecciones y las muertes. Se ha hecho mucho hincapié en las desventajas de la densidad de la ciudad de Nueva York; las imágenes de las largas filas de pacientes afuera del Hospital Elmhurst, sobrecargado de casos de COVID-19, han quedado grabadas en las mentes de millones de personas de todo el mundo. Los males de la densidad han sido el tema central en las conversaciones populares y políticas sobre la COVID-19 mientras las ciudades se esfuerzan por aplanar la curva y limitar el contagio.
Debajo de la línea 7 elevada, Jackson Heights, un animado y concurrido vecindario de inmigrantes cuyas tiendas de saris y bocadillos samosa chaat recuerdan a Karol Bagh en Nueva Delhi, es actualmente el vecindario más afectado por el virus (véase el mapa 1a). Los casos de COVID-19 ascienden a 4125 por cada 100 000 habitantes en el área del código postal 11368 local.[2] En el otro extremo de la línea 7, en Chelsea, la zona más acomodada con el código postal 10011, el número de casos es mucho menor (925 por cada 100 000 habitantes). Si bien quizás sea lo que cabe esperar (los vecindarios densamente poblados presentan el mayor riesgo de contagio), los datos empíricos indican algo completamente diferente.
Los vecindarios de West Queens no son los más densos de la ciudad de Nueva York (mapa 1b). West Queens tiene una densidad de 12 584 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que, en Chelsea, en el otro extremo de la línea 7, la densidad asciende a 30 923 habitantes por kilómetro cuadrado. En el Upper East Side de Manhattan las cifras son aún más elevadas, con densidades superiores a 58 000 habitantes por kilómetro cuadrado. La densidad y las infecciones no van a la par a lo largo de la línea 7, ni en la zona metropolitana de Nueva York (gráfico 1).
Lo que marca la diferencia son los ingresos de los vecindarios y las características conexas, que moderan la medida en que las inversiones complementarias en estructuras (es decir, viviendas), infraestructura y servicios transforman los lugares hacinados en sitios densos y habitables. En Chelsea, el centro económico de la ciudad, la tierra tiene un valor más elevado. Gracias a las eficientes reglamentaciones de planificación y desarrollo urbanístico, los urbanizadores tienen incentivos para construir estructuras altas y crear una gran cantidad de superficie útil (véase el mapa 2).
[Mapas 1 a-c: Incidencia de la COVID-19, densidad e ingresos en la ciudad de Nueva York]
Los casos de COVID-19 se han extraído del portal de datos del Departamento de Salud de la Ciudad de Nueva York (https://github.com/nychealth/coronavirus-data). La densidad se calcula en función de la población (Encuesta sobre la Comunidad Estadounidense 2018) y las zonas edificadas urbanas (World Settlement Footprint 2015).
[Mapa 2: Alturas de los edificios a lo largo de la línea 7 del metro de la ciudad de Nueva York]
Fuente de los datos: Centro Aeroespacial Alemán.
En los vecindarios de ingreso bajo, los urbanizadores no tienen incentivos para agregar superficie útil o exigir mejoras adicionales de la infraestructura. Especialmente en la ciudad de Nueva York, las personas viven en espacios más reducidos, a menudo en familias multigeneracionales, y tienen trabajos que exigen la interacción en persona. El riesgo de contagio aumenta en los vecindarios que carecen de estructuras físicas y servicios que mejoren la habitabilidad, y donde los residentes no tienen otra opción que salir todos los días a buscar trabajo o servicios. En definitiva, la geografía económica, no la geografía física, determina el riesgo de contagio. Afirmar lo contrario es un mito urbano.
Gráfico 1: La incidencia de la COVID-19 y la densidad no van a la par en la ciudad de Nueva York; los ingresos y la densidad están correlacionados
Los casos de COVID-19 se han extraído del portal de datos del Departamento de Salud de la Ciudad de Nueva York (https://github.com/nychealth/coronavirus-data). La densidad se calcula en función de la población (Encuesta sobre la Comunidad Estadounidense 2018) y las zonas edificadas urbanas (World Settlement Footprint 2015).
La focalización geográfica puede ayudar a las ciudades en desarrollo a salvar vidas y proteger a los grupos vulnerables durante la pandemia
Al igual que en Nueva York, las diferencias considerables en la geografía económica se han relacionado con los casos de COVID-19 en todo el mundo. En ciudades en desarrollo como El Cairo, Mumbai, Manila y Nairobi, se han implementado confinamientos a gran escala —aplicados y exigidos con diversos grados de éxito— para contener la propagación del coronavirus y ayudar a los sistemas de salud a hacer frente a la situación. Una preocupación importante es la geografía económica: una gran proporción de habitantes de ciudades de África y Asia vive en barrios marginales y asentamientos informales, donde las condiciones de vida precarias y los servicios públicos inadecuados, especialmente de abastecimiento de agua y saneamiento, pueden exacerbar el contagio. En Dar es Salam, el 28 % de los habitantes vive, como mínimo, de a tres por habitación; el 50 % de Abiyán vive en condiciones de hacinamiento. Los residentes carecen de espacios abiertos y sufren a causa de la infraestructura inadecuada; comparten grifos y letrinas y, a menudo, 200 personas utilizan cada centro de servicios comunitarios. En Sudáfrica, apenas el 44 % de los habitantes tiene acceso al agua dentro de su vivienda y solo el 61 % tiene acceso a un inodoro. Urge salvar vidas y proteger los medios de subsistencia de las personas pobres y vulnerables, muchas de los cuales viven en barrios marginales y asentamientos informales. Incluso durante el confinamiento, debido a la limitada superficie útil y la necesidad de agruparse en torno a servicios públicos como los baños y grifos comunitarios, los habitantes de estos entornos no pueden mantener distancias físicas seguras entre ellos.
A fin de responder a la crisis emergente en las ciudades en desarrollo, el Banco Mundial ha creado una metodología que puede ayudar a las autoridades municipales a dirigir los insumos médicos y otros recursos esenciales a las posibles “zonas críticas”, es decir, los lugares con los niveles más elevados de exposición y riesgo de contagio. Se aplica la perspectiva de la geografía económica y se tienen en cuenta las inversiones en infraestructura, la disponibilidad de servicios públicos y la probabilidad de contagio.
Esta metodología se creó en abril de 2020 con el objetivo de implementarla rápidamente sobre la base de tres conjuntos de datos de todo el mundo que revelan la densidad de población, la superficie habitable disponible y el acceso a servicios básicos, como grifos y baños. [3] Estos datos, combinados, indican dónde y cómo viven las personas. Los datos sobre los lugares donde viven las personas provienen de WorldPop y Facebook, y los datos sobre los servicios esenciales se obtienen mediante OpenStreetMap. Los datos de densidad y superficie útil, disponibles en cuadrículas de 100 metros por 100 metros, proporcionan información detallada a nivel de los subvecindarios. El Banco Mundial también se asoció con el Centro Aeroespacial Alemán para acceder a su innovador producto World Settlement Footprint 3D, que brinda información sobre la altura de los edificios, lo que permite estimar la superficie habitable disponible en un edificio determinado.
Como se observa a lo largo de la línea 7 del metro de Nueva York, una superficie útil adecuada puede tornar habitable una zona de alta densidad, mientras que una superficie útil insuficiente puede hacer que aun las zonas de densidades moderadas se saturen y se vuelvan inhabitables. En Mumbai, los barrios marginales de Dharavi enfrentan un triple desafío: la densidad de población sumamente alta, la superficie útil muy limitada y la escasez de infraestructura, espacios públicos y servicios. Resulta sobrecogedor pensar en el riesgo de contagio que presentan 68 400 personas hacinadas en 1 kilómetro cuadrado de tierra, sin grifos ni baños en sus hogares. Según nuestra metodología de zonas críticas, se prevé que 5,2 millones de personas de Mumbai presentan riesgo de infección, incluso con las medidas de confinamiento vigentes. En el gráfico 2 se muestran las zonas de contención de Mumbai al 9 de mayo, superpuestas con las zonas críticas previstas. Las zonas de contención se definen según el número de casos activos en los lugares donde se han adoptado medidas estrictas para prevenir el contagio. Más del 30 % de las zonas actuales se encuentran en las zonas críticas previstas, con una coincidencia notable en los asentamientos hacinados de Dharavi. Es probable que la mayor prevalencia de pruebas en muchas ciudades en desarrollo, especialmente en los vecindarios menos prósperos, mejore las tasas de coincidencia y permita predecir la infección con más precisión.
Gráfico 2: Infecciones de COVID-19 en vecindarios hacinados y subatendidos de Mumbai
Se han definido zonas críticas en 15 ciudades en desarrollo, a fin de respaldar los esfuerzos dirigidos por las ciudades para controlar el contagio y proteger a los grupos vulnerables, y está previsto ampliar esta labor en otras 30 ciudades.
En el gráfico 3 se muestra que el 25 % la población de El Cairo corre riesgo de infectarse, a pesar de los límites a la interacción social. En Dar es Salam, el 74 % de la población está en riesgo. Estas evaluaciones de las zonas críticas pueden resultar útiles para las autoridades municipales, quienes están a la vanguardia de los esfuerzos de respuesta temprana.
Muchas de las respuestas dirigidas por las ciudades se han centrado en dos esferas: la prestación de servicios básicos (abastecimiento de agua, saneamiento, higiene y nutrición) y la mejora de las comunicaciones y las estrategias de afrontamiento relacionadas con el coronavirus. Yakarta ha renovado sus informales kampungs con contenedores de agua y dispensadores de jabón públicos de bajo costo, como parte de un programa de concientización de la comunidad. En Monrovia, Liberia, la Alianza de las Ciudades ha respaldado los esfuerzos de difusión en asentamientos informales para crear conciencia acerca de las medidas básicas de higiene y la gestión de desechos. En la capital de Rwanda, Kigali, se han instalado lavabos portátiles para el lavado de manos en paradas de autobuses, restaurantes, bancos y tiendas. En muchas ciudades del mundo se han implementado medidas similares.
Las intervenciones actuales del Banco en las ciudades demuestran que el enfoque basado en zonas críticas da buenos resultados. En Egipto, el comité interministerial nacional de la COVID-19 se ha basado en los mapas de zonas críticas para analizar la creación de un enfoque de gestión de riesgos diferenciado espacialmente para la zona metropolitana de El Cairo. En Kinshasa, en la República Democrática del Congo, se están utilizando las zonas críticas previstas para crear un índice de vulnerabilidad, a fin de focalizar espacialmente las transferencias monetarias de emergencia a través del plan de respuesta multisectorial a la COVID-19 del Gobierno. En Filipinas, las zonas críticas están ayudando a los funcionarios municipales de Manila a definir las esferas en que se necesita apoyo de emergencia con mayor urgencia, por ejemplo, el suministro de agua limpia.
Gráfico 3: Predecir las zonas críticas de la COVID-19 para ayudar a las ciudades a salvar vidas y proteger a los grupos vulnerables
En términos generales, existe una fuerte correlación entre la pobreza y las malas condiciones de vida, como sucede en los barrios marginales y los asentamientos informales de las ciudades de los países en desarrollo. En los países y regiones donde los catastros de los hogares pobres y vulnerables están incompletos y los enfoques de focalización mediante la comprobación de medios económicos no es factible, la focalización geográfica basada en las zonas críticas puede ser un indicador indirecto fiable y ayudar a las ciudades a focalizar los esfuerzos de emergencia en los grupos vulnerables.
Reestructurar la densidad para volver a construir mejor que antes
La pandemia de la COVID-19 ha puesto bajo la lupa las disparidades sociales y espaciales dentro de las ciudades como nunca antes. Los vecindarios reducidos y hacinados donde residen los trabajadores y los pobres —gran parte de Queens de Nueva York, Dharavi de Mumbai o los albergues para trabajadores migrantes de otras ciudades— han soportado una carga excesiva de infecciones y medios de subsistencia perdidos. A medida que los países salen de la pandemia, existe una necesidad urgente de ayudar a las ciudades a reestructurar sus densidades económicas para que su tejido urbano sea socialmente inclusivo y sostenible desde el punto de vista ambiental.
A continuación, se detallan cinco medidas prácticas que las autoridades municipales pueden adoptar.
- Planificar, crear y proteger los espacios públicos. Es fundamental repensar la escala, el diseño y la distribución espacial de los espacios públicos, que incluyen las aceras, los parques, los lugares abiertos y los establecimientos públicos, como bibliotecas y centros comunitarios. Esto es especialmente importante en las ciudades hacinadas de los países en desarrollo, donde la superficie útil del hogar es limitada y las familias generalmente son numerosas. Esta medida mejoraría el distanciamiento social y las actividades recreativas, a la vez que brindaría oportunidades para optimizar la respuesta y la recuperación ante la COVID-19. Por ejemplo, los terrenos de Goregaon, un parque natural de Mumbai, India, y la villa deportiva de Hyderabad se están utilizando como centros de cuarentena provisionales. En Atenas, Grecia, está previsto asignar 50 000 metros cuadrados de espacio público para ciclistas y peatones, incluida una “gran pasarela” de 4 millas que conectará los sitios arqueológicos en el centro histórico. En Dublín, Irlanda, se han reservado franjas de tierra para peatones y ciclistas, a fin de facilitar el distanciamiento físico, en el marco de un “plan de movilidad temporal” que podría prolongarse. En Bogotá, Colombia, los funcionarios municipales han construido 70 kilómetros de carriles exclusivos para la circulación de bicicletas, y en Auckland, Nueva Zelandia, se ha restringido el derecho de paso vehicular para ampliar el ancho de las aceras, a fin de facilitar el distanciamiento social. Estos cambios no solo harán que sea más seguro trasladarse en estas ciudades en un mundo transformado por la COVID-19, sino que también mejorarán la habitabilidad para los habitantes de vecindarios hacinados.
- Modificar las reglamentaciones para crear una mayor superficie útil. El hacinamiento aumenta la densidad al reducir la cantidad promedio de espacio útil por persona, mientras que la altura permite lograr una densidad económica al agregar pisos y superficie útil. Sin embargo, las estrictas normas sobre densidad generalmente restringen las alturas de los edificios y la cantidad de propiedad que se puede construir en una parcela de tierra. Esto limita artificialmente la superficie útil que se puede edificar, como se observa en las zonas centrales de San Pablo, Brasil, y en Mumbai. Es preciso organizar las ciudades en zonas más pequeñas de densidades diferenciadas, basadas en la capacidad y la demanda de infraestructura, especialmente, el transporte. Los vecindarios urbanos necesitan una densidad de “Ricitos de Oro”: ni muy alta ni muy baja, sino “perfecta”.[4] Asimismo, debe tenerse en cuenta que la densidad “perfecta” cambia con el tiempo y varía según el vecindario. Los vecindarios urbanos pueden aumentar la densidad económica mediante instrumentos de financiamiento y recuperación de plusvalías inmobiliarias, que también influyen en los valores y la demanda de la tierra. En San Pablo se adoptó un enfoque similar cuando se subastaron los derechos de edificabilidad.
- Movilizar financiamiento para infraestructura urbana a fin de fortalecer la capacidad de las comunidades y los Gobiernos locales para mejorar las condiciones de vida en los barrios marginales e informales. La necesidad más acuciante es el acceso al agua potable y al saneamiento. Los grifos de agua públicos y los baños comunitarios son servicios esenciales; sin embargo, dado que suponen un contacto estrecho entre las personas, también son zonas críticas de transmisión de enfermedades. Todavía más preocupante es el hecho de que estas instalaciones pueden aumentar la desigualdad de género. Las mujeres que utilizan los servicios comunitarios pueden verse expuestas a mayores riesgos relacionados con la higiene durante la menstruación o a amenazas físicas por la noche, y las jóvenes se arriesgan a desaprovechar sus estudios si dedican muchas horas a buscar agua. Es necesario ampliar las intervenciones focalizadas que mejoran la capacidad del Estado y la comunidad, combinadas con el financiamiento para infraestructura y servicios. La planificación y el financiamiento deben estar interconectados, no desarticulados. Por ejemplo, además de invertir en infraestructura y servicios para los vecindarios, mediante el Programa Nacional de Mejoramiento de los Barrios Marginales en Indonesia (KOTAKU), se ha fomentado la participación ciudadana dentro de los barrios marginales y se ha mejorado la capacidad de planificación del Gobierno local. No solo han mejorado las condiciones de vida, sino que el incremento general de la capacidad ha permitido que estas comunidades respondan con más eficacia a la pandemia mediante la implementación de videoconferencias en línea, el seguimiento de la salud en la comunidad y los protocolos para las obras de construcción.
- Garantizar los derechos de propiedad y sobre la tierra. Sin la tenencia segura de la tierra y la propiedad, los habitantes pobres, ya sea de asentamientos ilegales o informales, tienen pocos incentivos para mejorar las condiciones de sus viviendas. El riesgo de desalojo o demolición reduce las inversiones que los pobres de zonas urbanas pueden realizar para mejorar su vida. La regularización de la tenencia de la tierra y la propiedad para los ocupantes ilegales y colonos informales se ha relacionado con aumentos de los valores de las tierras y las propiedades, importantes inversiones en la consolidación de las viviendas y otros beneficios socioeconómicos, por ejemplo, mejores resultados en materia de educación y salud, para los niños de muchas partes del mundo.[5]
- Propiciar los cielos azules. Cuando las intervenciones dirigidas a frenar la propagación del virus sacaron a los vehículos de la calle y cerraron las empresas contaminantes, los habitantes de muchas ciudades de los países en desarrollo disfrutaron de cielos azules y aire puro por primera vez en décadas. En Manila, por ejemplo, las emisiones de NO2 se redujeron en un 65 %.[6] El aire puro hace que las ciudades sean más habitables y productivas, a la vez que fomenta el desarrollo del capital humano.[7] Actualmente, las ciudades tienen una oportunidad única para preservar la calidad del aire mientras se recuperan sus economías. En Egipto, el Gobierno tiene previsto ampliar la red del metro de El Gran Cairo para brindar servicios a 6 millones de pasajeros por día en 2025, en comparación con los 3,5 millones que puede transportar en la actualidad. Asimismo, tiene previsto otorgar subsidios a los propietarios de automóviles particulares a fin de ayudarlos a convertir sus vehículos para que funcionen con gas natural.[8] El aire puro no solo mejorará los servicios locales, sino que también generará un beneficio secundario mundial al reducir la intensidad de las emisiones de carbono. En resumen, es fundamental que los paquetes de estímulo relacionados con la COVID-19 aprovechen esta oportunidad única para impulsar la economía y, a la vez, contribuir a un futuro más sostenible y mitigar los impactos del cambio climático.