Ciudad de Washington, 14 de noviembre de 2012. La participación de las comunidades locales en las decisiones que afectan su vida es fundamental para lograr un desarrollo más eficaz. Además, tiene el potencial de transformar el papel que cumplen los pobres en el desarrollo al darles voz y representación. No obstante, inducir la participación ciudadana en el desarrollo no es fácil, según lo indica un nuevo informe del Banco Mundial, que analiza proyectos de descentralización y desarrollo comunitario respaldados por el Banco y otros donantes.
Localizing Development: Does Participation Work? (¿Cuándo funciona el desarrollo participativo local?) es un nuevo informe sobre investigaciones relativas a las políticas de desarrollo que analiza las gestiones en el ámbito del desarrollo participativo. El estudio demuestra que este tipo de iniciativas suelen no ser sensibles a contextos complejos, entre ellos las realidades sociales, políticas, históricas y geográficas. Además, tampoco logran aplicar bien los sistemas de seguimiento y evaluación, lo que dificulta el aprendizaje. Mediante un sinnúmero de ejemplos, los autores demuestran que los proyectos participativos no reemplazan a los Estados débiles; por el contrario, su efectividad requiere de un fuerte apoyo central.
El informe comparte las lecciones basadas en pruebas sobre los desafíos que enfrentan los organismos donantes a la hora de inducir la participación, incluida la necesidad de contar con un Estado con capacidad de respuesta y una clara conciencia del contexto local. Por otra parte, recomienda varias medidas para garantizar que los financistas apoyen de manera eficaz los proyectos, como por ejemplo el compromiso flexible a largo plazo y el seguimiento participativo.
“Los esfuerzos genuinos para inducir la participación ciudadana requieren de un compromiso sostenido a largo plazo y de un claro entendimiento de las fuerzas sociales y políticas en todos los niveles de la sociedad”, afirmó Ghazala Mansuri, economista principal del Grupo sobre Reducción de la Pobreza y Equidad del Banco Mundial, quien escribió el libro en colaboración con su colega Vijayendra Rao, economista principal del Grupo de Investigación para el Desarrollo del Banco Mundial.
“Normalmente se dedica poco tiempo a pensar en que no es tarea fácil organizar eficazmente a grupos de personas para que actúen de manera tal de solucionar las fallas de mercado y de gobernabilidad”, afirmó Rao, “De hecho, estos esfuerzos enfrentan múltiples desafíos, como la falta de coordinación, la desigualdad, la falta de transparencia, la corrupción, el individualismo y la baja capacidad. La participación funciona mejor como un sándwich, con participación de abajo hacia arriba apoyada por supervisión de arriba hacia abajo”.
Teniendo en cuenta que el propio Banco Mundial invirtió US$85.000 millones en los últimos 10 años en proyectos participativos a nivel local, además de los miles de millones aportados por otros donantes, Mansuri y Rao tuvieron abundante material para analizar cuándo los proyectos participativos funcionan y cuándo no. Los autores concluyen que si bien la participación comunitaria ha tenido cierto éxito en cuanto a mejorar resultados de salud y educación, ha sido menos eficaz en la reducción de la pobreza o en la creación de capacidades de acción colectiva.
Hay algunas características comunes entre los programas comunitarios que han logrado llegar a los pobres y mejorar los servicios. Una de ellas es el compromiso del Estado, como ocurre con el Programa Saude da Famılia en Brasil, que ofrece servicios gratuitos de salud y es administrado por los gobiernos municipales con la supervisión del Ministerio de Salud brasileño. Las evaluaciones de esta iniciativa revelan efectos sustanciales en materia de salud, en especial para los recién nacidos y los niños pequeños. Además, el programa es eficaz en función del costo, que asciende a alrededor de US$30 per cápita. Otras de las claves del éxito es un esfuerzo importante en la creación de capacidades a nivel local, como fue el caso del Proyecto Comunitario de Salud y Planificación Familiar de Ghana. También es fundamental prestar mucha atención al contexto y comprometerse firmemente con sistemas de seguimiento transparentes, como ocurre con el Programa de Desarrollo de Kecamatan en Indonesia.
El informe destaca tres lecciones principales que surgen al sintetizar las pruebas y considerar los desafíos generales que implica inducir la participación:
1) Las intervenciones participativas inducidas funcionan mejor cuando cuentan con el apoyo de un Estado con capacidad de respuesta. El Estado no tiene que ser necesariamente democrático, aunque serlo es de gran ayuda. Pero en el ámbito en que se lleva a cabo la intervención, ya sea comunitaria o vecinal, el Estado tiene que ser sensible a las demandas de la comunidad.
2) El contexto, tanto local como nacional, es sumamente importante. Los resultados de las intervenciones son muy variables entre una comunidad y otra; la desigualdad local, la historia, la geografía, la naturaleza de las interacciones sociales, las redes y los sistemas políticos tienen todos una fuerte influencia. La variabilidad de estos contextos es a veces tan grande y su efecto tan impredecible, que los proyectos que funcionan bien normalmente lo logran gracias a sólidos sistemas integrados de aprendizaje y gran sensibilidad y adaptabilidad a las variaciones del contexto.
3) La participación ciudadana eficaz no es predecible. Por el contrario, es probable que ocurra de manera intermitente con largos períodos de aparente quietud seguidos por cambios intensos, a menudo turbulentos. Los proyectos participativos impulsados por los donantes por lo general contemplan una dinámica mucho menos polémica. Condicionados por imperativos burocráticos, a menudo declaran que se entregarán resultados claros, mensurables y generalmente optimistas en un plazo especificado. Tales proyectos corren el riesgo de estar destinados al fracaso, no tanto por lo que consiguen en terreno sino más bien por expectativas poco realistas.
El Banco Mundial y los demás donantes deben tomar varias medidas para garantizar el apoyo a proyectos con las siguientes características:
- Estructuras de proyecto modificadas para permitir la participación flexible a largo plazo. La paciencia es una virtud.
- Diseño y evaluaciones de impacto fundadas en análisis políticos y sociales, además de análisis económicos.
- Seguimiento y evaluación más serios. Un factor que podría ayudar enormemente son las herramientas basadas en nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, más eficaces en función del costo.
- Adopción de sistemas claros de retroalimentación de los facilitadores, junto con esquemas participativos de recursos y seguimiento.
- Y lo más importante, las críticas deben ser honestas para facilitar el aprendizaje, en lugar de la tendencia a apresurar juicios junto con el miedo al fracaso. La complejidad del desarrollo participativo requiere de una gran tolerancia a los reveses e incentivos claros para que los directores de proyectos informen cuando ese sea el caso. Una derrota es a veces la mejor manera de aprender qué funciona y qué no. Solo en un ambiente en que se tolera el fracaso puede haber espacio para la innovación y para decisiones de políticas basadas en pruebas concretas.
Este informe sobre investigaciones relativas a las políticas de desarrollo es la última edición de una serie gestionada por el departamento de investigación del Banco Mundial. Estos informes tienen como objeto contribuir al debate sobre políticas públicas adecuadas para las economías en desarrollo. La edición de este año establece un marco conceptual y un fundamento empírico respecto del desarrollo participativo. El informe es resultado de una revisión en profundidad de cerca de 500 estudios realizados a la fecha.
