Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas: Resultados del sector

Desafío

Cerca de 3500 millones de personas viven en países ricos en petróleo, gas y minerales. No obstante, a través de la historia, son varias las naciones en desarrollo que cuentan con recursos naturales cuyos resultados en materia de crecimiento son inferiores al promedio y cuyos ciudadanos viven en una pobreza persistente debido a la falta de transparencia y  la corrupción generada por una gestión de gobierno deficiente (la llamada “paradoja de la abundancia”). La Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI), (i) lanzada en 2003, promueve y apoya un mejor gobierno y transparencia en estos países mediante una completa publicación y auditoría de los pagos de las empresas y los ingresos fiscales provenientes del petróleo, el gas y la minería. Como un compromiso voluntario de las partes interesadas con ciertos objetivos comunes, la estructura global de la EITI incluye a naciones ricas en recursos, empresas extractivas nacionales e internacionales, la sociedad civil, inversionistas y los países que la apoyan. El fondo fiduciario de múltiples donantes (MDTF, por sus siglas en inglés) de la EITI, administrado por el Banco Mundial, posibilita que los países ricos en recursos implementen los principios de transparencia en los ingresos. En los últimos años, la EITI ha experimentado un rápido crecimiento y, en el futuro, será fundamental sostener los avances y el impulso logrados.

Solución

La EITI fue creada con dos propósitos principales: divulgar y ajustar los ingresos de las industrias extractivas pagados y recibidos por los Gobiernos (impuestos, regalías y bonificaciones por firma de contratos), y promover y fortalecer la estrategia de diálogo entre múltiples donantes. Cada país participante debe emitir un informe de reconciliación que incluya los ingresos de los últimos ejercicios preparado por un auditor independiente. En consulta con todas las partes interesadas, los integrantes de la EITI tienen que realizar un proceso de validación para evaluar la implementación, según el cual se revisan los logros y se identifican oportunidades para fortalecer dicho procedimiento. En el caso de aprobar la validación, un país logra el estado de “cumplimiento con la EITI”. En los países clientes del Banco Mundial, la ejecución de la iniciativa se armoniza con el programa de buen gobierno y anticorrupción que se lleva a cabo a través del apoyo a instituciones que administran el sector de las industrias extractivas y grupos de la sociedad civil que realizan el seguimiento del mismo.

Resultados

En varias naciones se ha  avanzado: 14 países de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), cuatro países del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y un país de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (i) ya cumplen con la iniciativa, mientras que 12 países de la AIF y seis del BIRF están en camino de lograrlo. Otras 12 naciones de la AIF y 16 del BIRF, además de Estados Unidos, se encuentran en diferentes etapas de consultas para firmarla.

Los informes de la EITI han ayudado a descubrir irregularidades financieras y se han transformado en una hoja de ruta para la implementación de reformas en los sectores del petróleo, el gas y la minería, los que suelen ser los mayores generadores de ingresos públicos y divisas. La realización de la iniciativa ha sentado las bases para aplicar reformas sectoriales más amplias, por ejemplo modificaciones institucionales o a la gestión de las finanzas públicas, tales como el fortalecimiento de los organismos gubernamentales que fiscalizan el sector. La activa participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) es también uno de los principales criterios de la EITI y un requisito para el éxito de las normas a fin de asegurar un verdadero diálogo tripartito, a pesar de las limitaciones de capacidad que enfrentan muchas OSC.

El Banco Mundial, junto con otros donantes, ha intervenido con el objeto de apoyar la formación de capacidades de las OSC y aumentar así su eficacia en la promoción de la transparencia y la rendición de cuentas. Estas deben poder revisar y evaluar los informes de la EITI, los regímenes fiscales y el cumplimiento de las leyes nacionales por parte de organismos públicos y empresas extractivas.

La asociación con organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales ha sido un aporte a la transparencia. Los primeros trabajos con el Revenue Watch Institute, (i) por ejemplo, sirvieron para desarrollar herramientas de capacitación e iniciar actividades experimentales con OSC en seis países, lo que proporcionó  conocimientos sobre los desafíos, los obstáculos y las oportunidades para mejorar la participación de estas organizaciones en la EITI. El respaldo a la coalición  "Publiquen lo que pagan" ha ayudado a aumentar y difundir información y a involucrar a más ciudadanos.

Desde octubre de 2011, el Programa de apoyo directo a la sociedad civil del MDTF de la EITI ofrece actividades en cinco países que implementan la iniciativa (Kazajstán, Guatemala, Trinidad y Tabago e Indonesia), seis países que cumplen con la iniciativa (Níger, República Kirguisa, Tanzanía, Mozambique, Zambia y Mongolia) y un país en proceso de postulación para ser incluido en la EITI (Islas Salomón). Se planifican algunos proyectos para Sierra Leona, Liberia y Albania para los ejercicios de 2013-14.

A continuación, se presentan algunos ejemplos de los avances de varios países de la AIF y el BIRF:

Nigeria: Nigeria  es uno de los pocos países que han legislado en esta materia y cuenta con la Ley EITI 2007, según la cual la iniciativa tiene un amplio mandato para fortalecer la transparencia con auditorías de largo alcance en la industria del petróleo y el gas (finanzas, producción y procesos). Un examen realizado desde 1999 hasta 2008 en el sector dejó al descubierto ingresos reembolsables pendientes por US$9800 millones, parte de los cuales fueron recuperados por el Gobierno. Sobre la base de este logro, el grupo de múltiples partes interesadas de la EITI de Nigeria inició auditorías adicionales en la industria de los minerales sólidos desde 2007 hasta 2011, que examinó la distribución de recursos y su uso.

Liberia: la implementación de la EITI en Liberia ha sido una de las más completas entre los países que la aplican. Esta nación inició su proceso de EITI en 2006-07 y emitió su primer informe de reconciliación en febrero de 2009, cubriendo el periodo desde junio de 2007 al mismo mes de 2008. Los informes correspondientes no solo incluyen tres sectores (minería, silvicultura y agricultura), sino que incorporan además una auditoría sobre “lo que deben pagar” las empresas de estas industrias al Gobierno, según las leyes de Liberia. Este clima más transparente ha sido reconocido por el Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional (i) donde el país ha mejorado año tras año: del puesto número 137 entre 158 países en 2005, al lugar 97 entre 180 países en 2009, y luego a la posición 75 en 2012 (similar a Bulgaria) entre 176 naciones.

Mongolia: Mongolia adoptó la EITI en 2005, ha publicado cinco informes y trabaja ahora en el sexto. El informe actual cubre pagos de 200 empresas en comparación con 25 en 2006. Desde entonces, las discrepancias han disminuido y tanto el Gobierno como las empresas han mejorado la recopilación de datos. Los últimos dos informes están conectados con el concepto de “más allá del cumplimiento” e incluyen alguna información sobre licencias, desempeño de las plantas mineras, gastos de recuperación del entorno natural y donaciones (tipos de donaciones, valor monetario, y provincias y distritos de destino). Mongolia también mejoró su evaluación en el índice de Transparencia Internacional, subiendo del lugar 120 en 2011 al 94 en 2012.

Kazajstán: entre 2005 y 2011, se han emitido siete informes de la EITI que cubren todos los pagos e ingresos sustanciales de 167 empresas. Los ingresos totales obtenidos en 2011 llegaron a los US$27 800 millones, en comparación con US$20 000 millones en 2010 y US$12 000 millones en 2009. Con una población de 16,5 millones de habitantes, estas entradas representaban US$1700 per cápita en 2011. En la actualidad, Kazajstán está preparando el siguiente ejercicio de validación con el objetivo de cumplir plenamente con las normas de la EITI. A pesar de los avances en términos generales, las OSC buscan mejorar su representación dentro del Consejo de Partes Interesadas Nacionales de la EITI.

Con el apoyo del MDTF del Banco Mundial, se efectuaron ocho conferencias de promoción de la EITI (cuatro nacionales y cuatro regionales) en diferentes ciudades de Kazajstán entre 2008 y 2012. Para 2013, se planifican más actividades, entre ellas capacitación de las OSC en regiones extractivas y campañas de comunicación para sensibilizar al público respecto de la transparencia en la industria.

Aun cuando se han observado avances en materia de transparencia en los países que implementan la iniciativa, será necesario realizar esfuerzos adicionales para fortalecer el aspecto de la rendición de cuentas. Aunque la EITI surgió en las industrias extractivas, se podrían usar las mismas herramientas con un éxito similar en otros sectores, enfatizando la participación ciudadana, el fortalecimiento institucional de los organismos gubernamentales y la mejor aplicación de la ley para atraer las inversiones.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

Desde su lanzamiento, la EITI ha tenido un gran impulso y fuerza, con una rápida adhesión en la mayoría de las regiones. Este éxito se debe en gran parte a la asistencia técnica prestada por el Banco Mundial/MDTF y el trabajo sectorial en curso que ayuda a movilizar el financiamiento en los países ricos en recursos. El volumen total de fondos del Grupo del Banco Mundial en el ejercicio de 2012 para el sector de las industrias extractivas fue de US$695,5 millones y se destinó a apoyo para políticas, formación de capacidades, inversión del sector privado y cobertura del riesgo de inversión. Además de su función como administrador del MDTF, el Grupo del Banco Mundial comprometió cerca de US$7 millones a través de sus propios procesos presupuestarios durante los ejercicios de 2005–2012. Asimismo, recibió US$1,5 millones de un Fondo de Donaciones para el Desarrollo, que fue dirigido a un mecanismo de tres años de duración para respaldar la formación de capacidades de la sociedad civil en los países que implementaron la EITI durante los ejercicios de 2005-07.

Asociados

Entre los ejercicios de 2005 y 2012, 15 donantes (Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, la Comunidad Europea, Finlandia, Francia, Alemania, Japón, los Países Bajos, Noruega, España, Suiza, el Reino Unido y Estados Unidos) han contribuido con más de US$60 millones al MDTF. Estos donantes participan en el Comité de gestión —presidido por el Banco Mundial—, que revisa y aprueba el programa de trabajo general para la utilización de los recursos correspondientes.

Además de los donantes bilaterales mencionados anteriormente, el Banco Mundial trabaja con el sector privado (por ejemplo, el Consejo Internacional de Minería y Metales (i) y Standard Life Investments); (i) organizaciones de la sociedad civil (Open Society Forum Mongolia, Green Advocates Liberia, (i) Global Witness, (i) Revenue Watch Institute (i) y Publiquen lo que pagan); otros organismos multilaterales (como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Africano de Desarrollo, (i) el Banco Asiático de Desarrollo, (i) el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (i) y el Banco Europeo de Inversiones); (i) la Unión Europea; la Unión Africana, y la OCDE en la promoción e implementación de la iniciativa.

Próximos pasos

Los buenos resultados de la EITI en cualquier país son posibles gracias al compromiso político de los líderes y la participación de todas las partes interesadas de mantener la presión para lograr transparencia y rendición de cuentas.

La EITI es una parte fundamental de la estrategia del sector del petróleo, gas y minería del Grupo del Banco Mundial y de su programa de buen gobierno y lucha contra la corrupción. Con el respaldo de los donantes del MDTF, la institución está en una posición favorable para apoyar a los países en su objetivo de tener una mejor administración de esta industria, más allá de la implementación de la EITI. Además, los programas a nivel nacional y cada una de las estrategias de alianza con países que forman parte de la AIF y el BIRF ponen cada vez más énfasis en la ejecución de la EITI, como un objetivo autónomo y como una plataforma para profundizar las reformas y avanzar hacia una mayor rendición de cuentas y una mejor gestión y buen gobierno. En este sentido, el Banco Mundial/MDTF está poniendo a prueba programas de apoyo constante destinados a: i) ayudar a los países a consolidar y perfeccionar la implementación de la EITI; ii) seguir con las reformas de buen gobierno basándose en la plataforma de principios de la EITI, y iii) formar capacidades entre los actores de la sociedad civil para que exijan la rendición de cuentas de los Gobiernos respecto del uso de los ingresos de las industrias extractivas.

Esta iniciativa ha sido tan exitosa que los objetivos estratégicos centrales de la asistencia técnica financiada por el MDTF en los países que cumplen con ella se han ampliado para ayudarlos a mejorar la calidad de los procesos e informes y continuar con los avances en la administración de los recursos para el beneficio de todas las personas. En términos más específicos, esta ampliación significa: i) garantizar que la EITI sea sostenible e irreversible, a la vez que mejora la calidad de sus informes, y ii) hacer progresos sistemáticos en la gestión de la cadena de valor de las industrias extractivas desde la adjudicación de contratos y licencias hasta la implementación de proyectos y políticas de desarrollo sostenible en regiones afectadas por las actividades de dichas industrias.

Beneficiarios

“La implementación de la EITI es un proceso permanente que no termina cuando se ‘cumple con ella’. Tenemos que estar listos para el siguiente paso, ya que los desafíos de transparencia y rendición de cuentas no finalizan nunca”, comentó Samson Tokpah,  jefe de la EITI de Liberia (LEITI). “Todos los días hay nuevos retos, lo que implica una necesidad constante de transparencia. La LEITI también apunta a encontrar las deficiencias en el sistema para recomendar soluciones”.