Capítulo 2. COVID-19 y riesgos de los balances bancarios: Fomentar la transparencia y facilitar la gestión de los préstamos problemáticos

No se registran antecedentes de la magnitud de las moratorias de deuda y las intervenciones en el sector financiero que implementaron los países para mitigar las tensiones económicas en hogares y empresas durante la pandemia de COVID-19. Estas medidas sirvieron a corto plazo: la mayoría de los hogares y las empresas no se vieron obligados a incumplir pagos, y, a finales de 2021, los bancos no tuvieron aumentos masivos en los préstamos dudosos. Sin embargo, todos coinciden en que se incrementarán los préstamos problemáticos a medida que los Gobiernos reduzcan sus intervencionesi. Uno de los riesgos resultantes es que los entes de supervisión y los responsables de la formulación de políticas se enfrentarán al desafío de interpretar balances poco claros que pueden no mostrar la escala de los crecientes problemas de pago de la deuda.

Con el tiempo, las mayores dificultades de los prestatarios probablemente se traduzcan en un aumento de las presiones sobre la calidad de los activos bancarios, lo que se reflejará en un incremento del porcentaje de préstamos dudosos. Para comprender la magnitud de las dificultades, elaborar una estrategia de resolución de préstamos dudosos basada en los hechos y garantizar un seguimiento oportuno con los bancos más comprometidos, los responsables de la formulación de políticas necesitan datos fiables, actualizados y significativos desde el punto de vista económico sobre la exposición individual de las entidades bancarias a activos problemáticos. Por lo tanto, la falta de transparencia sobre la escala de los préstamos dudosos puede retrasar la formulación de una respuesta de política amplia para abordar el problema. Los préstamos dudosos no resueltos disminuyen la capacidad de los bancos para apoyar la recuperación económica con nuevos préstamos y afectan desproporcionadamente a los grupos desatendidos —que suelen ser los primeros en quedar marginados—, lo que exacerba las desigualdades en el acceso a los servicios financieros. La falta de transparencia de los préstamos dudosos también puede debilitar la confianza en el sector financiero y, en casos extremos, puede transformarse en una crisis bancaria sistémica que conduzca a una recesión severa y prolongada con consecuencias en términos de pobreza y desigualdad.

Las experiencias previas muestran que los problemas de calidad de los activos no se resuelven por sí solos sin una respuesta de política rápida e integral. Si se los ignora, los préstamos dudosos tienden a aumentar y generar pérdidas crecientes para el sistema financiero. Cuando el sobreendeudamiento se vuelve sistémico, las pérdidas de producción suelen ser muy persistentes, en particular en los países donde los bancos tienen una capacidad limitada para absorber los aumentos de reservas y pérdidas asociadas con el incremento de los préstamos dudosos (gráfico 2.1). Aunque la magnitud de este desafío en el contexto de la COVID-19 no tiene precedentes, las herramientas para abordarlo son claras y pueden impulsar una recuperación más equitativa luego de la pandemia.

Capacidad de los sistemas bancarios para absorber el aumento de los préstamos dudosos, por grupo de ingresos de los países

Si bien las preocupaciones sobre los préstamos dudosos a menudo se centran en los bancos formales, las instituciones microfinancieras que brindan servicios principalmente a hogares de bajos ingresos y a microempresas y pymes, en especial en los mercados de ingreso bajo, se enfrentan a desafíos similares. Las instituciones microfinancieras han sobrellevado la pandemia mejor de lo que se esperaba a finales de 2021, pero la situación es cambiante y las presiones sobre la calidad de los préstamos pueden acrecentarse a medida que se cancelen las moratorias crediticias y expiren los préstamos reestructurados. Por lo tanto, la estrategia esbozada aquí y en el capítulo 2 para apoyar la identificación y gestión oportunas de los préstamos dudosos se aplica en esencia —aunque no necesariamente en la implementación específica— a las instituciones microfinancieras. A continuación se presentan los elementos clave de esta estrategia.

Mejorar la transparencia y reducir los incentivos que alientan mediciones incorrectas

Un primer paso importante es que los entes reguladores y de supervisión establezcan normas aplicables y mecanismos de cumplimiento eficaces que favorezcan la transparencia sobre el estado de los balances de los bancos. Esto ya es difícil en tiempos normales y aún más complicado en la crisis actual debido a la incertidumbre sobre las perspectivas económicas y el alcance y la persistencia de las pérdidas de ingresos de hogares y empresas. El uso generalizado de moratorias de la deuda y otras medidas de apoyo ha reducido la comparabilidad de las métricas de morosidad de los préstamos dentro de los países y entre ellos y a lo largo del tiempo. Para aportar transparencia, es fundamental que los bancos y los entes de supervisión utilicen definiciones acordadas internacionalmente de exposiciones dudosas y reestructuradas o refinanciadas, de modo de poder supervisar y evaluar la calidad de los activos de los bancos de manera coherente, tanto dentro de las jurisdicciones como entre ellas, así como facilitar la adopción de medidas oportunas para abordar los crecientes problemas de calidad de los activos. La flexibilización de las definiciones regulatorias impide ver con claridad los verdaderos desafíos vinculados a la calidad de los activos de los bancos y, por eso, debería evitarse.

Las definiciones regulatorias precisas deben estar respaldadas por una supervisión bancaria eficaz. Los entes de supervisión, responsables de hacer aplicar estas definiciones, también deben asegurarse de que los bancos cumplan las normas prudenciales. A medida que aumenta la presión sobre la calidad de sus activos, los bancos tienen un incentivo para ocultar la magnitud de sus dificultades, en un intento por evitar una respuesta de los organismos de supervisión o del mercado. Frente a estos incentivos, algunos bancos pueden sacar provecho de las lagunas regulatorias o incurrir en prácticas cuestionables, como la de renovar continuamente los préstamos (es decir, transferirlos a empresas en situación de desventaja para continuar posponiendo el reembolso), sobrevalorar las garantías o quitar los préstamos de los balances para presentar una imagen en exceso optimista de la calidad de sus activos, lo cual puede dificultar significativamente la labor de la entidad de supervisión.

Resolver los préstamos problemáticos mediante intervenciones regulatorias

Se puede exhortar a los bancos —a través de diversas intervenciones de política pública— a intensificar sus esfuerzos para resolver los préstamos problemáticos. Por ejemplo, los entes de supervisión bancaria pueden exigirles que establezcan unidades internas de renegociación destinadas específicamente a reclamar préstamos vencidos. Estas dependencias deberán estar equipadas con el personal y los recursos necesarios para aplicar una metodología estándar con la que se evalúe la viabilidad de repago de los prestatarios. De esta manera, un banco puede fortalecer su capacidad para resolver los préstamos dudosos de manera rápida y eficiente, al tiempo que mantiene las operaciones bancarias que respaldan el otorgamiento de nuevos préstamos y se ocupa de los préstamos problemáticos.

Las intervenciones de política pública, como las estrategias nacionales que tienen el objetivo de coordinar los esfuerzos de resolución de préstamos de los diversos actores de la economía, también pueden resultar útiles para acelerar la reducción de la deuda deteriorada. Por ejemplo, en mayo de 2015, el Gobierno de Serbia estableció un grupo de trabajo a nivel nacional a fin de abordar los préstamos dudosos después de que la tasa de morosidad del sistema bancario aumentara al 23,5 % como consecuencia de la crisis financiera mundial. Este grupo de trabajo, en el que participaron miembros de los sectores público y privado, elaboró e implementó una estrategia integral dirigida a reducir los préstamos dudosos, lo que contribuyó a que la tasa de morosidad cayera rápidamente al mínimo histórico del 3,7 % en diciembre de 2020ii.

Si bien los bancos tienen la responsabilidad principal de gestionar los préstamos problemáticos, pueden ser necesarias intervenciones públicas de mayor alcance si el volumen de estos préstamos pone en peligro la capacidad del sistema bancario para financiar la economía real o amenaza la estabilidad del sistema financiero. Algunos países con experiencia en tener gran cantidad de préstamos dudosos han establecido sociedades de gestión de activos públicos (SGAP) para gestionar los préstamos problemáticos retirados de los balances bancarios. Esta medida puede ayudar a restablecer la confianza pública en el sector bancario y evitar las ventas forzosas innecesarias. En Malasia y España, se crearon SGAP (Danaharta y Sareb, respectivamente), junto con planes de recapitalización bancaria financiados con fondos públicos. El objetivo era abordar las limitaciones que enfrentaba el Gobierno para proporcionar capital, sin lo cual los bancos no habrían podido reconocer de manera transparente el alcance total de su exposición a préstamos problemáticos. No obstante, la conveniencia y la eficacia de este tipo de sociedades dependen de las circunstancias de cada país y de la solidez de su diseño general. Esta es un área en la que las economías emergentes a menudo han tenido grandes dificultades.

Lidiar con bancos problemáticos

Los esfuerzos para hacer cumplir la transparencia, combinados con medidas para fortalecer los colchones de capital de los bancos y exigir a estas entidades que desarrollen la capacidad para abordar operativamente los préstamos dudosos, muchas veces pueden ayudar a resolver la situación de los bancos problemáticos. Sin embargo, en casos excepcionales, estas entidades pueden ser incapaces de manejar la tensión financiera asociada con el aumento de los préstamos dudosos y de formular un plan de recuperación viable. Esta situación aumenta la urgencia de desarrollar un conjunto sólido de medidas de intervención temprana para ayudar a los bancos en dificultades y resolver la situación de los bancos en quiebra. En este último caso, se debe incluir un régimen jurídico que diferencie las quiebras bancarias del marco general de insolvencia del país y proporcione a las autoridades una gama más amplia de opciones de intervención antes de que los bancos se vuelvan insolventes. El conjunto de herramientas necesario también debe abarcar diversas facultades para asignar pérdidas a los accionistas y a titulares de pasivos no asegurados, de forma tal de proteger a los contribuyentes contra las pérdidas del sector financiero.

Las autoridades responsables de manejar los casos de bancos problemáticos siempre deben priorizar las soluciones dirigidas y financiadas por el sector privado. El uso del dinero público para resolver una crisis debe ser el último recurso, y debe apelarse a él después de haber agotado por completo las soluciones del sector privado y solo para subsanar un peligro grave y comprobable que amenace la estabilidad financiera.